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Réforme de l’université : l’autonomie à la française

Le président de la République française, Nicolas Sarkozy, a fait de la réforme de l’enseignement supérieur et de la recherche une des priorités de son mandat (2007-2012). Il l’avait clairement annoncée pendant sa campagne et s’emploie depuis son élection à la mettre en œuvre. La nécessité d’une réforme d’ampleur qui aille au-delà des quelques ajustements réalisés ces dernières années (notamment le passage au système européen du LMD dans les années 2000) avait d’ailleurs été soulignée par tous les grands candidats à l’élection présidentielle de 2007.[1] L’université, en particulier, était unanimement considérée comme sous-dotée – en particulier par rapport à d’autres portions du système éducatif français, tel que l’enseignement secondaire ou les « grandes écoles » [2], et ne disposant donc pas des moyens d’entrer dans la « société de la connaissance et de l’innovation » voulue et promue aussi bien par l’OCDE que par l’Union européenne.[3]

Une fois élu, Nicolas Sarkozy a confié à une jeune personnalité montante de la droite, Valérie Pécresse, un ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche de plein exercice (une première dans l’histoire administrative française !) avec pour mission de mener à bien cette réforme de grande ampleur. Il annonçait dans le même temps qu’il allait doter les universités et la recherche d’importants moyens nouveaux (5 milliards d’euros sur cinq ans). La loi « liberté et responsabilité des universités » (dite LRU, « loi sur l’autonomie » ou « loi Pécresse »), adoptée dès le mois d’août 2007, et le découpage en « instituts » du CNRS, l’organisme pluridisciplinaire principal de la recherche en France, allaient vite fournir le cadre d’ensemble de la réforme envisagée.[4]

Ce n’est qu’à partir de janvier 2009, lorsque les premiers établissements universitaires (une vingtaine sur les 90 que compte la France) sont passés sous le régime dit de « l’autonomie » et que les décrets d’application déclinant pratiquement la loi LRU ont été présentés que le mouvement de protestation contre cette réforme a commencé, entraînant une large majorité d’universitaires et de chercheurs dans un conflit de plusieurs mois avec le pouvoir.

Trois raisons expliquent, principalement, la rupture entre le gouvernement et la communauté universitaire française : l’inspiration dogmatique de la réforme, sa conception incohérente et sa mise en œuvre bâclée.

Une inspiration dogmatique

La réforme de l’université française suit, comme dans de nombreux pays européens, une logique implacable : celle de l’entrée dans la « société de la connaissance et de l’innovation » et dans un monde académique unifié par-delà les frontières.[5] Un monde rendu totalement transparent aux performances de tel ou tel établissement grâce à des classements tels que celui de l’université chinoise Jiao Tong de Shanghai.[6] Or, dans ces classements, les universités françaises font pâle figure en comparaison de leurs homologues américaines mais encore d’autres pays européens. Pourquoi ? Parce qu’elles seraient trop peu compétitives – i.e. trop peu au service de l’économie –, mal « gouvernées » et parce que les universitaires ne seraient ni évalués ni motivés… Bref, les établissements et les universitaires français ne seraient pas à la hauteur de la compétition mondiale.

Dans une telle perspective, il est indispensable de rendre plus compétitif l’ensemble du système. Comment ? En appliquant les recettes de la « nouvelle gestion publique » (New Public Management) aux universités, celles d’une meilleure efficacité de l’administration et du service public suivant des principes issus du management privé qui conduisent essentiellement, comme modalité pratique, à des économies d’emplois. C’est dans ce cadre d’ensemble que s’est mise en place la réforme de l’université et de la recherche en France – suivant les principes de réorganisation des finances publiques posés dans la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) et ceux de la RGPP (révision générale des politiques publiques). [7]

D’aucuns pourraient juger qu’il n’y a là rien de choquant ; les discours managérial et technocratique convergeant pour condamner l’inefficacité de l’université (taux d’échec trop important et manque de suivi des étudiants, etc.). Le problème est qu’il s’agit d’une lecture partielle voire partiale de la réalité, y compris si l’on s’appuie sur les fameux classements internationaux. Leur lecture attentive laisse en effet apparaître que les universités et les organismes de recherche français y figurent malgré tout en bonne place compte tenu des moyens financiers dont ils disposent et de leur configuration institutionnelle en comparaison de leurs homologues étrangers. La charge de la preuve, si l’on peut dire, s’inverse alors : c’est grâce aux universitaires et chercheurs français que la France fait plutôt bonne figure (5e rang des publications et 6e rang au classement de Shanghai par pays) malgré le sous-financement chronique de leurs activités (18e rang de l’OCDE pour le financement de la recherche académique…). Un peu comme si on leur reprochait de ne terminer qu’à la troisième place du 100 mètres des Jeux Olympiques alors qu’ils le courent à cloche-pied et les mains attachées dans le dos.

La rhétorique catastrophiste, et riche de sous-entendus, du président de la République [8] et du gouvernement, masque en fait, outre une méconnaissance frappante du sujet, une volonté de « rationalisation » qui se limite à une réduction des coûts. Cette vision dogmatique – à la fois ignorante de la réalité des enjeux universitaires et mensongère quant à ses fins – a été relayée, au moment de définir les points-clefs de la réforme, dans la loi LRU, par la vieille habitude française de la concentration du pouvoir.

Une conception incohérente

C’est là l’incohérence fondamentale de la réforme, et elle est double : prétendre donner l’autonomie aux universités tout en concentrant les pouvoirs dans les mains de son président mais en retenant l’essentiel, c’est-à-dire le pouvoir financier, dans les méandres des bureaux de l’administration centrale. Si bien que sous le beau et nécessaire nom d’autonomie, on a créé un maître absolu dans son établissement[9] mais dépendant du bon vouloir bureaucratique de Paris pour les moyens dont il dispose in fine, cumulant ainsi l’inconvénient de la concentration des pouvoirs localement et celui de la centralisation des moyens à Paris. Alors même qu’il aurait fallu faire le contraire, en s’inspirant davantage de Montesquieu que de Bonaparte.

Résumer l’autonomie à un pouvoir donné aux seuls présidents, c’est nier à la fois le principe d’indépendance des universitaires (pourtant reconnu constitutionnellement depuis les années 1980) et la diversité du paysage universitaire (taille des établissements, spécialisation et niveau de la recherche, etc.). C’est aussi faire reposer la politique de l’université sur la qualité personnelle de tel ou tel président, tant en termes de compétences que de qualité morale, et ouvrir la porte à la dérive classique de tout pouvoir sans contrepouvoir : le despotisme. En voulant faire des présidents d’université des managers modernes, gestionnaires de ressources et acteurs de la société de la connaissance et de l’innovation – pour parler le sabir ministériel… –, on a finalement fabriqué des potentats locaux dont les moyens de satisfaire clientélisme et prébendes sont décuplés.

Ces « nouveaux » présidents d’établissements autonomes – ceux qui connaissent depuis janvier 2009 les joies du nouveau dispositif – ont d’ailleurs subi un choc lorsqu’ils ont pris connaissance de la dotation globale du ministère qui alimente l’essentiel de leur budget[10] ou encore des règles de répartition des différents financements supplémentaires promis à grand renfort de communication par le gouvernement, tel que le « plan campus » de rénovation des locaux universitaires[11]. Leur autonomie reste donc relative si l’on s’attarde non aux discours gouvernementaux mais aux moyens dont ils disposent. Ils continuent de se trouver dans l’obligation de se tourner vers le ministère à tout propos.[12]

Une mise en œuvre ratée

La mise en œuvre de la réforme sur l’autonomie par le gouvernement français va se révéler elle-même particulièrement laborieuse. Le pouvoir a si bien additionné bourdes et annonces à contretemps que l’on est en droit de se demander comment il est possible d’être aussi prompt à se prévaloir du discours de l’efficacité managériale ou de la « gouvernance du changement » et de commettre autant d’erreurs tactiques et de communication dans la mise en œuvre d’une réforme ?

Première erreur, la précipitation mise à faire voter la loi. Alors qu’elle était annoncée comme l’une des plus importantes du quinquennat de Nicolas Sarkozy et qu’elle concerne par son ampleur l’ensemble de la communauté universitaire et de la recherche, pourquoi l’avoir fait voter au beau milieu de l’été (août 2007) au moment où toute la France, universitaire en particulier, est en vacances ? Les syndicats (enseignants-chercheurs, étudiants, personnels administratifs) ont été consultés en vitesse juste avant les vacances. Seule la Conférence des présidents d’université (le lobby qui regroupe les présidents) a été mise dans la confidence au point d’ailleurs de finir par « co-écrire » la loi avec le gouvernement – les parlementaires de la majorité se contentant de la voter en l’état (même si certains d’entre eux ont protesté contre le procédé). Aucun débat public n’a eu lieu, aucune concertation avec les acteurs n’a été menée. Alors que chacun sait combien il est difficile de réformer sans voire contre les agents de l’organisation concernée.

La deuxième erreur tactique fondamentale du gouvernement a été de tenter de noyer le poisson en ouvrant plusieurs chantiers à la fois. Pour masquer la réforme sur l’autonomie, le ministère a déployé plusieurs leurres : l’amélioration de la vie étudiante (bourses, prêts, logement, santé), la réforme du premier cycle, le « plan campus » ou encore la réforme de la formation des enseignants du primaire et du secondaire… La collision de toutes ces initiatives a bel et bien brouillé le message, permettant dans un premier temps de faire passer l’activisme ministériel pour une authentique volonté de réforme. Mais une fois la poussière retombée, chacun a pu constater que le roi était nu. L’amélioration de la vie étudiante ainsi conçue s’apparente à un cautère sur une jambe de bois tant les montants du nouveau système de bourses et le programme de construction de logements sont dérisoires au regard des besoins dans ce domaine.[13] La réforme du premier cycle n’est pas à la hauteur des problèmes massifs que connaissent les universités dans l’accueil et l’encadrement des étudiants en première et en deuxième années de licence, notamment en raison de la suppression nette d’effectifs enseignants alors que le nombre d’étudiants global continue d’augmenter. Et le « plan campus » ressemble à un marché de dupes (cf. note 11). Quant à la réforme de la formation des « maîtres », la mesure est immédiatement apparue pour ce qu’elle est : une économie de bouts de chandelle conduisant à la suppression d’une année de stage pratique rémunéré – considérée pourtant comme indispensable pour les nouveaux arrivants dans le métier.

Reste la troisième bourde du gouvernement, celle qui a déclenché la révolte des universitaires du printemps 2009 : la révision du décret régissant leur statut.[14] Les réformateurs ministériels se sont ici surpassés : atteinte frontale au principe d’indépendance et aux libertés des universitaires, sanction d’une « recherche insuffisante » par augmentation du service individuel d’enseignement, évaluation des enseignants-chercheurs sur des critères flous et inadaptés, et surtout, concentration des pouvoirs sur la carrière, le service et les rémunérations de chacun dans les mains du président de son université. L’idée sous-jacente de cette transformation substantielle du statut universitaire étant de rendre possible la gestion par le président de la pénurie dans son établissement, en maintenant un service d’enseignement global – rendu obligatoire par la loi et fixé par avance – alors que sa « masse salariale enseignante » d’ensemble diminue (du fait des suppressions nettes de postes) ou qu’il doit de plus en plus arbitrer entre crédits consacrés à la recherche et à l’enseignement.

Une victoire à la Pyrrhus du gouvernement

La lecture des communiqués et commentaires ministériels annonçant la fin du conflit, pourrait laisser penser que le gouvernement a remporté une « victoire » sur les universitaires malgré leur importante mobilisation. La publication, au beau milieu des vacances d’avril, des décrets contestés (selon le même procédé que pour la loi LRU en août 2007) a permis à la ministre en charge du dossier de claironner que la partie engagée depuis des mois contre les universitaires était terminée. Et qu’elle l’était par une victoire de sa part puisqu’elle aurait enfin réussi à, selon ses propres termes, « réformer l’université ».

Cette interprétation est erronée, pour deux raisons. D’abord parce que les intentions gouvernementales de départ (économie de moyens, mise au pas des universitaires par la « normalisation » de leur statut, concentration des pouvoirs…), masquées par un discours emphatique sur l’entrée dans « la société de la connaissance et de l’innovation », ont été largement mises à jour à l’occasion du mouvement de protestation. Ensuite parce que la méthode employée pour « réformer » a été désastreuse tant en termes d’image que de gestion politique : le refus obtus de toute négociation réelle de la part du gouvernement a conduit à souder comme jamais une communauté universitaire qui a pris, à l’occasion de ce mouvement et pour la première fois depuis longtemps, conscience de ses intérêts communs bien au-delà de ses divisions traditionnelles.[15] Le gouvernement devrait donc se garder de crier victoire.

L’université française a en effet été profondément et durablement affaiblie par cet épisode alors même que le gouvernement prétendait la renforcer. D’une certaine manière, la communication gouvernementale – relayée d’ailleurs par une presse très largement complaisante – a atteint son but. Aidé par l’ampleur de la crise économique et sociale que traverse le pays, cet effort de propagande a sans doute réussi à convaincre une partie de l’opinion publique que les universitaires étaient non seulement des fonctionnaires fainéants, surpayés et improductifs – une description en conformité avec celle, récurrente, faite par le président de la République lui-même – mais encore des ingrats doublés d’idiots, incapables de comprendre les bienfaits que le gouvernement entend leur prodiguer – une rhétorique ministérielle tout aussi habituelle.

Pourtant, en tentant de discréditer les universitaires auprès des Français, en masquant constamment les objectifs réels de la « réforme » et en jouant le pourrissement de la situation lors du mouvement de protestation, le pouvoir s’est aussi tiré une balle dans le pied. Car c’est la capacité même de la société française d’entrer dans cette « société de la connaissance et de l’innovation » dont on nous a tant dit qu’elle était notre seul espoir face aux bouleversements de l’ordre du monde, qui est aujourd’hui atteinte de plein fouet. L’université a en effet perdu dans la bataille un peu plus encore du déjà faible crédit dont elle dispose auprès des Français qui n’y envoient leurs enfants que contraints et forcés lorsque ceux-ci n’ont pas été admis, après le bac (en fin d’études secondaires), dans les filières sélectives de l’enseignement supérieur (classes préparatoires aux grandes écoles, écoles spécialisées, BTS ou IUT). En prétendant réformer comme il l’a fait, le pouvoir actuel n’a fait que démolir un peu plus un des rares instruments de cette double aspiration que représente encore, bien que très imparfaitement, l’institution universitaire en France, celle d’une relative égalité des chances et de la possibilité d’une ascension sociale ouverte à tous ou presque.

Autre conséquence de cette politique calamiteuse, toute tentative de réforme de l’enseignement supérieur, quels que soient son objet et son urgence, sera désormais beaucoup plus difficile à réaliser. L’occasion d’une réforme qui permette à l’université française d’entrer de plain-pied dans le XXIe siècle a été gâchée par un pouvoir qui n’aura finalement montré dans cette affaire que son appétence pour une idéologie de meeting électoral et sa courte vue politique. La communauté universitaire française, à la fois humiliée et trahie, aura d’ailleurs très certainement à cœur de faire payer à la droite française, dans les urnes, cet épisode.

Pis encore, les universitaires, dans leur grande majorité, et notamment les plus jeunes, ne participeront désormais que contraints et forcés à la mise en œuvre des mesures finalement décidées par le gouvernement. L’autonomie telle qu’elle a été conçue ne fonctionnera pas ou si mal que les effets positifs qui pouvaient en être attendus seront dilués dans la résistance sourde et passive, mais efficace puisqu’en prise directe avec son terrain, d’un « corps universitaire » (selon l’expression du philosophe Vincent Descombes, voir note 15) qui a pris, à cette occasion, conscience de lui-même et de sa puissance.


[1] Voir sur les enjeux de la réforme lors des élections présidentielles de 2007, L. BOUVET, « Réformer les universités : le radicalisme du possible », Le Banquet, Paris, n° 24, février 2007, p. 113-128.

[2] Ainsi, par exemple, un élève de lycée (second cycle secondaire) coûte-t-il plus de 10000 euros par an alors qu’un étudiant à l’université ne coûte que 6700 euros – et dans le supérieur : 9160 pour l’étudiant d’IUT, 12300 pour l’élève de STS et 13760 pour l’élève de classe préparatoire aux grandes écoles) – chiffres pour l’année 2006. Voir pour une vue d’ensemble du système d’enseignement supérieur français : M. VASCONCELLOS, L’enseignement supérieur en France, Paris, La Découverte, « Repères », 2006.

[3] Voir sur ce point : L. BOUVET, « Réformer l’université : un enjeu européen », Questions d’Europe, n° 40, Fondation Robert-Schuman, Paris, octobre 2006 et I. BRUNO, A vos marques®, prêts… cherchez ! La stratégie européenne de Lisbonne, vers un marché de la recherche, Bellecombe-en-Bauges, Editions du Croquant, 2008.

[4] On laisse volontairement ici de côté la question de la réforme du CNRS pour ne s’intéresser qu’à l’université stricto sensu, sachant qu’une bonne partie des laboratoires de recherche sont communs aux universités et au CNRS et donc que chaque institution est aussi touchée, collatéralement, par la réforme de l’autre.

[5] Voir sur ce point L. BOUVET, loc. cit. ; R. LAMBERT & N. BUTLER, The Future of European Universities. Renaissance or Decay ?, London, CER, 2006 ; F. SCHULTHEIS, M. ROCA I ESCODA & P.-F. COUSIN, dir., Le cauchemar de Humboldt. Les réformes de l’enseignement supérieur en Europe, Paris, Raisons d’agir, 2008.

[6] L’université Jiao Tong (Shanghai) publie chaque année, depuis 2003, un classement qui intègre l’ensemble des établissements universitaires mondiaux selon des critères de taille (nombre d’étudiants et de professeurs), de notoriété (Prix Nobel scientifiques), de publications… Mais d’autres classements existent. On mentionnera en particulier ceux du Times Higher Education Supplement (moins uniquement centré sur les sciences exactes), du CSIS (le conseil supérieur de recherche scientifique espagnol qui classe en particulier les centres de recherche, ce qui donne à la France un avantage) ou encore de l’Ecole des Mines de Paris qui a retenu des critères permettant aux grandes écoles françaises de faire bonne figure. Tous ces classements sont contestés quant à leurs méthodes d’élaboration et aux critères retenus. Les ministres de l’enseignement supérieur européens ont même décidé d’élaborer leur propre classement afin de lutter contre l’influence grandissante de celui de Shanghai sur les décisions d’inscription des étudiants.

[7] Voir sur cet important mouvement en France :P. BEZES, Réinventer l’Etat. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, 2009 ; et sur son application à l’enseignement supérieur : A. AMARAL, V. L. MEEK & I. LARSEN (eds), The Higher Education Managerial Revolution ?, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, 2003.

[8] Le président de la République a tenu devant les représentants de la communauté universitaire et de la recherche, un grand discours de cadrage le 22 janvier 2009. Au cours de celui-ci, sur un ton alternant la désinvolture et la menace, en traitant tour à tour les universitaires et les chercheurs de conservateurs désireux de garder un mauvais système, de quémandeurs de deniers publics incapables de gérer correctement leur utilisation, de fonctionnaires refusant l’évaluation, incapables d’affronter la concurrence internationale…, le chef de l’Etat a réussi la performance de faire se lever contre lui, son gouvernement et la réforme, le plus important mouvement social que ce milieu ait jamais connu, jetant dans la rue et dans la grève, ensemble, l’extrême-gauche la plus radicale et la droite la plus conservatrice.

[9] Le conseil d’administration que « préside » le président de l’université est en fait réduit au rôle de chambre d’enregistrement (tout comme le conseil scientifique) compte tenu des nouvelles règles de désignation de ses membres (en nombre réduit désormais par rapport à la version précédente) selon les nouveaux principes de la loi LRU.

[10] Les présidents d’université ont bénéficié seulement de 175 millions d’euros supplémentaires en 2009 pour mettre en place le « plan licence » (la réforme du premier cycle de trois ans des universités) et passer à l’autonomie. Alors que le budget de l’enseignement supérieur a, nominalement, augmenté de 1,154 milliards d’euros par rapport à 2008 – le reste étant consacré aux dépenses incompressibles de personnel, de vie étudiante, d’immobilier, etc. Et encore, cette somme a-t-elle été répartie de manière très différenciée entre les établissements – certains voyant leur dotation augmenter de 25% (Lyon II) alors que d’autres n’ont droit qu’à 0,5% (Montpellier II) – alors que la ministre avait annoncé que chaque université verrait ses crédits augmenter d’au moins 10%. Outre cette différenciation selon des critères que les présidents eux-mêmes jugent opaques, il est fort possible que les sommes allouées soient finalement en baisse compte tenu de l’inflation et des annulations de crédits en fin d’année dans la loi rectificative du budget.

[11] Le « plan campus » a été conçu comme un effort exceptionnel visant à la rénovation et à la construction de nouveaux bâtiments pour les universités qui seraient capables de présenter le meilleur projet. Les quelques-unes qui ont été retenues, après une sélection par le ministère – selon des critères là encore contestés par la quasi-totalité des présidents et de la communauté universitaire… – devaient recevoir, sous forme de dotation travaux spécifique, le produit du placement du capital issu de la vente d’une partie de ses actions d’EDF (la compagnie nationale d’électricité française) par l’Etat en 2008, soit 3,7 milliards d’euros. Or cet argent ne sera versé qu’à l’issue des travaux, dont le paiement devra être avancé par les universités sur leur budget « normal », et entre temps conservé par le ministère des finances qui en a bien besoin pour limiter le déficit budgétaire. Résultat : les travaux n’auront pas lieu ou avec un retard considérable car les universités n’ont pas les moyens d’avancer les sommes nécessaires.

[12] Les universités « autonomes » sont soumises pour l’élaboration de leur budget comme pour son exécution, pour le recrutement comme pour le système de paiement des salaires au double contrôle de l’administration du ministère de l’enseignement supérieur (via le recteur dans les régions) et du ministère des finances. Ce qui limite considérablement leur autonomie si l’on croise ces données administratives avec la faiblesse des nouvelles dotations et leur répartition entre établissements. Aucune dotation propre en capital que les universités pourraient gérer de manière totalement autonome n’est prévue. Seules les universités qui pourront créer et financer leur propre fondation (grâce aux revenus des brevets ou à des financements privés par exemple) pourront disposer de (faibles…) marges de manœuvre supplémentaires.

[13] Les travaux de l’Observatoire national de la vie étudiante (OVE) montrent année après année l’urgence d’une véritable politique du logement étudiant ou encore l’insuffisance des bourses et des systèmes de prêt. Voir le site : http://www.ove-national.education.fr/

[14] Les universitaires (professeurs et maîtres de conférence des universités) sont fonctionnaires d’Etat et donc soumis au statut général de la fonction publique. Ils disposent cependant, compte tenu des caractéristiques particulières de leur métier et de son exercice, d’un statut particulier sur de nombreux points, ceux qui font précisément l’objet du décret évoqué ici.

[15] Voir, à ce propos, le texte de V. DESCOMBES, « L’identité collective d’un corps enseignant », Paris, La Vie des Idées, mars 2009.

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