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Pierre Dubois

Universités en cessation de paiement

La lecture des lettres de cadrage pour le budget 2013 des universités de Strasbourg et de Franche-Comté soulève de fortes inquiétudes. Quelles dépenses faut-il compresser, surseoir ou annuler ? Il faut oser poser une question effrayante : celle de la cessation de paiement. Des universités seront-elles dans l’impossibilité de verser une partie des salaires, ceux des contractuels en particulier, en décembre 2012 ? Certes, le gouvernement de gauche accordera les rallonges nécessaires. Mais ces universités passeront sous la tutelle des recteurs qui imposeront des budgets 2013 a minima. Fin de l’autonomie !

Le plus inquiétant est que la plupart des universités ont épuisé, depuis leur passage aux responsabilités et compétences élargies, toutes leurs marges de manœuvre financières. Elles ont puisé dans leur fonds de roulement et l’ont réduit comme une peau de chagrin pour pouvoir voter des budgets en équilibre. L’université de Strasbourg est sommée par le recteur d’académie de reconstituer son fonds de roulement qu’elle a laissé descendre au niveau d’un mois seulement de masse salariale.

J’incite le lecteur du blog à lire ou à relire deux chroniques et leurs commentaires, consacrés à la préparation et au vote du budget 2012 : “Rogner, sabrer des dépenses” “Les budgets 2012 : seront-ils sincères ?“. Voici les deux chroniques dans leur intégralité.

Première chronique : “rogner, sabrer, annuler des dépenses” (chronique du 25 octobre 2011). La plupart des universités n’ont plus le choix pour leur budget 2012, qui doit être “en équilibre” et “sincère”, elles sont obligées de rogner les dépenses, d’en sabrer voire d’en annuler certaines. Cette chronique dresse un inventaire à la Prévert des mesures d’économie. Ne sont pas seulement concernées les ”petites universités”, cas révélé par le dossier de Camille Stromboni dans EducPros : “Budget 2012 : deux universités (Pau et Bretagne Sud) en situation critique“.

Les marges de manoeuvre, créées par le passage aux responsabilités et compétences élargies et tant vantées par la communication ministérielle, n’existent plus. Toutes les chroniques du blog sur les RCE. Pour éviter d’aller dans le mur financier, de ne plus pouvoir payer les salaires des personnels en fin d’année civile, il faudra voter un budget de vaches maigres. Pourquoi et comment ?

Pourquoi ? Les difficultés financières des universités sont congénitales des RCE. Le ministère, à partir de 2009, leur a transféré toutes les charges en oubliant de financer certaines d’entre elles. Des contentieux existent : “au moment du passage aux RCE, nous avons été carottés de 15 postes d’enseignants. Impossible de les récupérer. Une preuve récente ? La rallonge de crédits (14,5 Mns €) pour compenser la surcharge salariale induite par le glissement vieillesse technicité (GVT).

Comment faire des économies ? Inventaire à la Prévert. 1. Puiser dans les réserves, diminuer le fonds de roulement. Laurent Wauquiez n’a-t-il pas récemment attaqué le “trésor” des universités, équivalent selon lui à 1,5 Md€, soit moins de 2 Mns€ par université ? Certes, Laurent le 1er partout n’a jamais travaillé dans une entreprise mais il pourrait au moins comprendre que les universités ont besoin de trésorerie car les rentrées de ressources s’étalent tout au long de l’année. Rappelons que, pourtant libres et responsables , elles n’ont pas le droit d’emprunter pour faire face à leurs fins de mois ! Laurent Wauquiez ne sait-il pas qu’elles ont déjà puisé dans leurs réserves et réduit leurs fonds de roulement pour boucler les budgets des années précédentes et celui de 2011 ?

2. Geler… une partie des ressources, des postes, des primes. 2.1. Geler des ressources. Les universités ont été contraintes en 2011, sur décision du ministère, de geler une partie de leurs dépenses (chronique : “La CPU enfin clairvoyante“). Les crédits “gelés” peuvent ne pas être “dégelés” ; ils peuvent purement et simplement être “annulés”. Intéressants ce diktat ministériel, cette entorse manifeste aux RCE !

2.2. Geler des postes. Pau et Bretagne Sud ne sont pas les seules universités à y recourir. La mesure est simple à mettre en oeuvre : les supports budgétaires rendus disponibles par les départs en retraite, les mutations, les démissions, les décès sont “gelés”. Combien ? Olivier Sire, pour Bretagne Sud, en annonce une vingtaine. Si 10 postes en moyenne sont gelés dans chaque université, ce sont 800 postes en moins pour l’ensemble. Le solde net de postes de fonctionnaires pourrait donc diminuer dans l’enseignement supérieur par la décision des universités elles-mêmes !

2.3. Geler des engagements. Des universités libres et responsables se sont engagées dans la revalorisation des primes des personnels BIATOSS, dans le cadre d’ailleurs d’une politique nationale de revalorisation. Pour boucler le budget, il n’est pas trop difficile de reporter à plus tard la progression prévue du montant des primes. Les BIATOSS sont minoritaires au CA et n’ont qu’une voix consultative au CTP local. Plus tard, ce peut être aux calendes grecques !

3. Moins de postes d’ATER à mi-temps, de Primes d’excellence scientifique (PES), de Contrats doctoraux. Les RCE, c’est la disparition des crédits fléchés. Les universités sont libres et responsables pour décider l’enveloppe financière induite par le nombre et le niveau des PES et des contrats doctoraux. Elles peuvent la réduire plus ou moins. Recruter des ATER à plein temps est moins coûteux que recruter deux ATER à mi-temps ; tant pis pour les docteurs qui comptaient sur un 1/2 poste. Dans les temps durs, il n’ y a pas de petites économies. Les petits ruisseaux font les grandes rivières.

4.1. Fermer des formations. Chaque diplôme de l’offre de formation induit des coûts (postes, heures complémentaires, investissements et frais de fonctionnement). Ce blog dénonce depuis sa création la pléthore et l’illisibilité de l’offre de formation. Je suis favorable à la réduction de l’offre. Mais celle-ci heurte de front les intérêts “moraux” des enseignants. “Même si nous n’avons que peu d’étudiants en licence de tchèque, il serait inadmissible de ne pas mettre au concours le poste du professeur parti en retraite”.

4.2. Des formations payantes. Augmenter le montant des droits d’inscription pour se donner une marge de manoeuvre budgétaire est impossible pour les universités. Elles sont responsables mais non libres. Des universités ont donc créé des Diplômes universitaires (DU) adossés à des diplômes nationaux, en particulier en master. Elles respectent donc la réglementation des DU. C’est une manoeuvre habile et qui peut être “rentable” : l’étudiant peut ne faire que le master, mais il peut être convaincu que le DU payant lui apportera des compétences additionnelles, voire décisives pour l’accès à l’emploi. Politique identique pour les étudiants bénéficiant d’un contrat doctoral : Paris Ouest Nanterre La Défense a décidé qu’au-delà d’un seuil de revenus parentaux, ils devraient payer les droits d’inscription. Ce qui n’était pas le cas jusqu’alors.

5.1. Réduire le volume des heures complémentaires (HC). Un président expliquait en CA, dans les années 80, la “loi” des HC : chaque nouveau diplôme oblige à créer des postes d’enseignants-chercheurs, mais, ceux-ci étant insuffisants pour assurer l’ensemble des cours et des TD, des heures complémentaires sont créées en parallèle. Pas facile aujourd’hui de sabrer le volume d’HC. Celles-ci, dans le contexte d’une détérioration relative du pouvoir d’achat des enseignants depuis 40 ans, constituent une part significative du revenu d’un nombre important d’enseignants et non seulement des enseignants-chercheurs “non produisants”. Plus difficile aujourd’hui qu’il y a trois ans : les heures complémentaires d’enseignement sont “défiscalisées”. Dans le cadre des référentiels de tâches, de plus en plus d’enseignants rechignent à accepter des primes pédagogiques ; ils préfèrent faire des TD pour avoir des heures défiscalisées.

5.2. Retarder à l’année suivante le paiement des heures complémentaires effectuées, non seulement aux vacataires mais également aux enseignants-chercheurs. Ce cas m’a encore été signalé vendredi dernier dans une université de province. C’est évidemment faire de la cavalerie, mais ça permet de passer le cap de la fin d’année.

5.3. Encore et toujours les heures complémentaires. Des doctorants de l’université de Paris Ouest Nanterre La Défense protestent car, contrairement aux engagements qu’ils avaient eus, la direction de l’université ne leur permet pas de faire des activités complémentaires d’enseignement (chronique : “Economies sur le dos des doctorants“). A quand les heures complémentaires faites bénévolement ? [Courriel du 25 octobre, 20 heures 46 envoyé par l’un des vice-présidents de Paris Ouest Nanterre La Défense : « le cas des avenants est en passe d’être réglé grâce à un effort des UFR et des Écoles Doctorales, qui ont accepté de compenser la mauvaise gestion de deux UFR qui ont fait signer un nombre d’avenants bien supérieur à leur quota de l’an dernier« ].

5.4. Les heures complémentaires affectées à un Compte Epargne Temps. Ce dispositif, mis en oeuvre par l’université Pierre Mendès France de Grenoble, n’est pas en soi une mauvaise idée. “Les heures complémentaires au-delà du service d’enseignement ne sont pas payées ; elles sont mises sur un CET et pourront être utilisées pour partir en retraite plus tôt”. Reculer pour mieux sauter à terme dans le trou financier ! Une fausse bonne idée de plus !

6. Surseoir à la formation des personnels. La formation tout au long de la vie est un droit des personnels BIATOSS. Elle est la condition de leur plus grande efficacité et d’un travail plus honorable. On ne peut dès lors que s’inquiéter de la baisse d’activité des formations “enseignement supérieur” de l’ESEN. Chronique : “Une école de cadres pour le SUP“.

Autres mesures d’économie ? Aux lecteurs du blog de témoigner. Actualisation 25 octobre, 23 heures 25. Marianne est la première lectrice à lister 10 mesures identifiées pour rogner ou sabrer les dépenses. Lire ses 3 commentaires.

Seconde chronique : “Les budgets 2012 : seront-ils sincères ?” (chronique du 9 décembre 2011). Les budgets 2012 des universités doivent être votés avant le 31 décembre 2011. La réglementation l’impose. De plus, elle exige que ces budgets soient en équilibre et soient sincères. Budgets en équilibre : si le conseil d’administration vote un budget en déséquilibre (dépenses supérieures aux ressources), le recteur d’académie prend la main et met l’université sous tutelle de ses services. Budgets sincères : un budget voté en équilibre peut être insincère (surestimation des ressources et minimisation des dépenses) ; dans ce cas également, le recteur peut rejeter le budget et mettre l’université sous tutelle.

Combien d’universités vont voter dans les deux semaines qui viennent des budgets en équilibre et insincères ? Universités que Laurent Wauquiez appelle encore des universités “en bonne santé financière”. Celles en mauvaise santé ? Leur nombre varie de jour en jour. Certaines semblent être rentrées dans les clous après une courte visite du comité des pairs, composé en particulier de deux anciens présidents. La tornade blanche est passée et voilà blanchies les universités coupables de déséquilibre. De qui se moque-t-on ?

Ne parlons que des budgets insincères parce qu’ils surestiment les ressources. Les ressources : plus de 80% d’entre elles sont versées par l’Etat. Les universités passées aux responsabilités et compétences élargies, les premières en 2009 et les dernières en 2012, ont surestimé les ressources que l’Etat allait leur transférer. Le problème c’est que l’Etat a oublié d’en transférer un certain nombre. Ces ressources sont dénommées “créances de l’université sur l’Etat“.

Laurent Wauquiez, qui n’est pas là pour gérer les affaires courantes, découvre, jour après jour, qu’il lui faut s’occuper de ces dettes de l’Etat vis-à-vis des universités. 1. L’Etat, lors du passage à la dite “autonomie” des universités, ne s’était aucunement préoccupé des impacts positifs ou négatifs du Glissement Vieillesse Technicité (GVT) sur la masse salariale des universités. Il a concédé 15 millions mais a gelé les GVT des universités qui en avaient un négatif. La CPU a crié victoire sans savoir si le gel était inférieur ou supérieur à ces 15 millions.

Laurent Wauquiez vient de découvrir un problème qui existe en fait depuis le passage des premières universités aux RCE en 2009. 2. Auparavant, les fonctionnaires avaient droit aux prestations sociales interministérielles (droit aux CESU pour faire garder leurs enfants en bas âge). Devenus salariés de l’université, l’Etat a décidé qu’ils avaient perdu ce droit. Les universités qui auraient inscrit ces prestations dans leurs ressources auraient voté un budget insincère, même si, de 2009 à 2011, des solutions précaires ont été trouvées. EducPros s’en est fait l’écho. Laurent Wauquiez a enfin annoncé une solution pérenne. La CPU en est folle de joie (communiqué du 7 décembre 2012). Combien de millions le MESR va-t-il devoir verser aux universités ? La mesure pérenne est rétroactive, mais seulement au 1er janvier 2011.

Laurent Wauquiez découvre une autre dette de l’Etat. 3. Elle concerne la question des amortissements. La comptabilité publique, quelques années avant la LRU, a exigé des universités qu’elles inscrivent dans leurs budgets l’amortissement de leurs investissements matériels. Que se passait-il donc auparavant ? Les universités inscrivaient en dépenses d’une année donnée un investissement quelconque et en ressources une éventuelle subvention, une utilisation de l’excédent dégagé dans le compte financier ou encore une ponction sur la ”réserve”. L’année suivante, pas d’amortissements inscrits au budget pour anticiper le renouvellement du matériel.

Que s’est-il passé au moment du passage aux RCE en 2009, 2010, 2011 ? Toutes les universités étaient-elles en mesure de dresser l’état d’obsolescence de leur matériels, les montants d’amortissement qu’elles devaient consacrer à leur renouvellement ? C’est extrêmement peu probable. L’Etat en a-t-il profité pour sous-estimer les dotations d’amortissement qu’il devait transférer aux universités ? Hypothèse à vérifier. Toujours est-il que nos deux pairs compères, en visite dans des universités asphyxiées, ont estimé que la question des amortissements n’était qu’un ”problème technique temporaire”. Laurent Wauquiez est dans l’incapacité d’estimer le coût, pour la poche de son ministère, de la régularisation par l’Etat de ce “problème technique”, qui est une dette de l’Etat non honorée.

L’université de Strasbourg, passée aux RCE au 1er janvier 2009, a des des contentieux avec l’Etat pour des créances non honorées. Mais cette université compte sur l’argent des investissements d’avenir pour apurer ses comptes et pour parvenir à pouvoir voter, chaque année, un budget sincère. L’article, paru récemment dans les DNA et qui commet l’erreur de dire que l’université a déjà voté son budget 2012, est révélateur de cette politique de sincérité : “Pour 2012, l’université a abandonné une créance de 5,5 millions qui aurait dû lui être versée en 2007, lors de l’ancien contrat quadriennal. Nous ne l’avons pas mis dans notre fonds de roulement, nous ne cherchons pas à faire semblant, affirme Michel Deneken, 1er vice-président. Par contre l’UDS n’a pas tiré un trait sur une ancienne créance de huit millions d’euros des Hôpitaux universitaires de Strasbourg, une créance qui devrait être prise en charge par le ministère de la Santé”. Le vote sur le budget de l’université aura lieu le 15 décembre 2011 (communiqué intersyndical).

Budgets sincères ou insincères. Ne tirons pas au canon sur les universités. Le budget qu’elles vont voter dans les deux semaines qui viennent est le budget initial pour 2012. Impossible pour elles de prévoir exactement toutes leurs ressources et toutes leurs dépenses. Le budget initial est ajusté, le plus souvent, par deux décisions budgétaires modificatives (DBM), l’une votée au printemps et l’autre en fin d’été.

Directeur d’UFR, puis directeur de centre de recherche, puis directeur d’observatoire, puis enfin directeur d’une licence professionnelle, à chaque fois bénéficiaire d’une ligne budgétaire, j’ai fait, pendant plus de trente ans, l’exercice de budgets initiaux et de DBM. Pour le budget initial de la licence professionnelle, j’estimais les ressources “propres” prévisibles : nombre d’étudiants inscrits en formation initiale et continue, en apprentissage, versements opérés par le CFA, taxe d’apprentissage (le montant en est connu seulement en juillet). Lors de la 2ème DBM, j’étais enfin sûr des “vraies” ressources. Pour parvenir à un budget équilibré en fin d’exercice, il faut bien sûr ne dépenser ou n’engager en début d’année que les ressources certaines.

Le risque existe que des petits malins, bénéficiaires d’une ligne budgétaire, fassent des budgets insincères, dépensent plus que leurs ressources et créent des dettes internes que les universités doivent éponger. Pour éviter cela, celles-ci restreignent le nombre d’unités budgétaires, entraînant – effet pervers – un phénomène de déresponsabilisation d’enseignants-chercheurs à même de trouver des ressources propres externes.

Le budget de l’université se situe, bien sûr, à une autre échelle que celle de l’unité budgétaire. Mais le principe de gestion rigoureuse doit être le même : ne dépenser que les ressources réellement “rentrées”. Ce principe sain est inapplicable à ce niveau : les universités doivent “dépenser” chaque mois (payer les salaires), dans un contexte où l’Etat échelonne ses dotations sur plusieurs mois de l’année, d’où la nécessité d’un fonds de roulement, d’une trésorerie. Le problème des universités est aujourd’hui de construire des budgets qui s’abstiennent de faire confiance aux créances douteuses de l’Etat. Elles se doivent d’être vertueuses alors que l’Etat les cocufie, depuis 2009 pour certaines. Pourquoi la CPU ne le claironne-t-elle pas dans tous ses communiqués ?

Les universités passées aux RCE ne sont pas autonomes ; elles ne l’ont jamais été. Leur budget est en effet beaucoup plus contrôlé qu’avant la loi LRU. Il l’est en amont par le Recteur : il peut rejeter un budget trop visiblement insincère et mettre telle ou telle université sous tutelle. Il l’est en aval : les universités passées aux RCE doivent faire certifier leurs comptes financiers par des commissaires aux comptes. Les universités sont responsables et elles le prouvent car elles rognent, sabrent, annulent des dépenses. C’est l’Etat qui est irresponsable : contrairement à tous les discours sur la révolution du SUP portée par Nicolas Sarkozy, Valérie Pécresse, et Laurent Wauquiez. Nous avons donné aux universités l’autonomie et les moyens financiers de l’autonomie”. Il s’agit là d’un mensonge d’Etat : celui-ci a sciemment oublié d’accorder aux universités les moyens financiers des charges financières qu’il leur transférait. C’est cet Etat qui met structurellement les universités en difficultés.

Avec la LRU, les comptes sont certifiés par les commissaires aux comptes, au vu des comptes financiers connus et votés, seulement six mois après la fin de l’exercice budgétaire. Les comptes financiers des universités RCEisées ne sont donc aujourd’hui connus que pour les RCEisées 2009 (comptes financiers expertisés en 2010) et 2010 (comptes financiers expertisés en 2011). Les analyses des commissaires aux comptes pour toutes les universités (dont celles qui passeront aux RCE au 1er janvier 2012) ne seront connues qu’à l’été 2013 : quel sera alors le nombre d’universités en difficultés financières ?

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