Le Mille-feuille, la béchamel et l’autonomie

Le « Cuisinier françois » a été le premier à codifier par écrit à la fois le millefeuille et la béchamel …. ce n’est pas une raison pour que l’un se transforme en l’autre !
En 1651, à la date de publication de l’ouvrage, personne n’imaginait que, un peu plus de 3 siècles et demi plus tard, la savoureuse pâtisserie serait devenue l’image convenue de la complexité administrative et territoriale … et de son rejet. L’enchevêtrement d’intentions de déconcentration et de dispositifs de centralisation du contrôle est devenu tellement complexe, coûteux et paralysant que personne n’envisage plus de repousser les efforts faits en vue de le réduire. Reste à fixer une nouvelle organisation qui recueille une adhésion au moins majoritaire ou à l’imposer par la loi… L’opération est délicate eu égard à la multiplicité des paramètres à prendre en compte … être efficace, encourager la solidarité des territoires, veiller à l’homogénéité du tout comme des parties, s’appuyer sur des valeurs partagées. Au-delà des critiques de forme, notamment quant à la méthode, qui évitent d’avoir à proposer des hypothèses alternatives, peut-on considérer que le changement est en marche ?

Des réorganisations hier et aujourd’hui

La France a déjà hésité sur son organisation territoriale. La division administrative de la France n’est en effet ni spontanée ni héritée d’une tradition. L’Ancien-Régime (déjà !) avait empilé des circonscriptions qui ne se recoupaient pas, au point que les cahiers de doléance de 1788 présentaient (notamment) l’exigence d’un découpage du territoire en entités similaires. Cette revendication prolongeait l’appel à un choc de simplification (déjà) qui avait commencé à s’exprimer avec le début de ce siècle-là, le 18ième.
La nouvelle découpe aurait pu être géométrique si l’on avait suivi le projet Sieyès-Thouret et sa proposition de 80 départements carrés, de 18 lieues sur 18. C’est une autre légitimité, elle aussi objectivable, quantifiable, qui sera privilégiée. Dès 1788, en définissant ce qu’il nommait alors district, Condorcet (Essai sur la Constitution et les fonctions des assemblées provinciales) avait posé ce principe selon lequel « une demi-journée, ou une petite journée de distance, devrait être le plus grand rayon ». Ainsi sera fondé en raison le mode de découpage des départements et avec lui une cohérence du dispositif.
Le 26 février 1790, l’Assemblée nationale constituante divisa ce qui était encore un royaume, en 83 départements. Elle visait sans doute la mise à disposition de l’administration d’un atout pratique, en particulier en vue de la collecte de l’impôt, ce qui d’ailleurs, était déjà le souci de Condorcet. Il n’empêche que cette création des départements était un acte fondateur d’un nouveau projet politique et idéologique. Le changement des références toponymiques, la disparition des noms des provinces, la volonté de rompre les particularismes, valaient signes forts de l’installation d’un nouvel ensemble, de l’appartenance commune à une même et unique nation qui témoignait ainsi de son souci fondateur de l’égalité; les départements ayant en effet été conçus pour être de dimensions et de richesses estimées à peu près égales.
Antérieurement, le 22 décembre 1789, cette même Assemblée nationale constituante avait supprimé les intendants, devenus très impopulaires. Ils étaient à tête des « généralités », créées par François 1er pour succéder aux divisions féodales et assurer la collecte de l’impôt sous la tutelle d’un « général des finances ». Les départements disposaient de l’autonomie de gestion.
Ce temps d’assemblées provinciales « autonomes » ne dura pas. Le 4 décembre 1793, la Convention (1792-1795) remplaça les « conseils généraux » et les « procureurs généraux syndics » par des agents nationaux nommés par elle. Bonaparte achèvera la reconstruction du dispositif en ressuscitant les Intendants sous la forme conservée des préfets…. Depuis lors, comme l’explique la notice historique établie par le Ministère de l’intérieur, à ce sujet, « … l’institution préfectorale s’enracine progressivement dans la vie administrative française ».
L’intendant était « le roi présent en la province ». Le préfet, « l’Etat en région », voit son existence et son rôle confirmés par l’article 72 de la constitution de 1958. Le pouvoir politique a assuré la continuité de son contrôle sur chaque territoire mais aussi une marge importante d’initiative de l’Etat dans les régions.
La décentralisation a encore du chemin à parcourir dans une République qui n’avait que quatre jours lorsque, le 25 septembre 1792, la Convention, à l’unanimité, la proclame « une et indivisible ». Cette défaite du fédéralisme porté par les « Girondins » est toujours inscrite dans la loi. L’article premier de la Constitution du 4 octobre 1958, modifiée, stipule : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». Le même alinéa précise pourtant « son organisation est décentralisée ». Une hésitation structurelle est ainsi confortée. Les couches se côtoient ou s’empilent. Le mille-feuille est « justifié ».

L’affirmation d’un projet est la clef de la réorganisation

Lors de la dernière grande réforme de l’organisation de la France avec la création des départements, une logique de projets s’était jointe à une logique de rupture, ancien contre nouveau Régime. Le projet dépassait en portée et en pertinence le moment de la rupture. Il ne s’agissait pas de remédiation mais bien de l’entrée dans un autre univers.
Pour fonder la nouvelle organisation, envisagée aujourd’hui, la justifier et la rendre durable, peut-on se satisfaire d’un objectif de réduction d’une dette qui, somme toute, rapportée à chaque foyer, demeure abstraite ? Inversement il ne peut bien entendu être question d’attendre une « révolution » pour agir !
Il faudrait se persuader que le projet n’avancera pas sur la base d’une carte ou d’un souci d’économies aussi indispensables puissent-elles être. Le changement doit d’abord être rendu crédible, convaincant. La réorganisation ne saurait être uniquement administrative, il faudra bien que l’Etat décide quelles compétences il est prêt à déléguer, celles auxquelles il est prêt à renoncer plutôt que d’installer des doublons Etat/Région, quelle marge d’initiative, voire donc de créativité, il reconnaît aux instances. La nouveauté ne peut pas être géographique … il y a belle lurette que la mesure de Condorcet ne s’applique plus. La demi-journée de distance qu’il posait comme borne pour le rayon de son « district » ne correspond-elle pas aujourd’hui à une traversée de la France, de Lille à Marseille (cinq heures de TGV en moyenne, sauf incidents) ? Pour être, le changement doit être politique et avancer un projet.

La volonté de l’Etat d’entamer pour de bon un processus de délégation pourrait se mesurer à sa capacité à mettre en cause la double légitimité qui prévaut actuellement avec la cohabitation, dans les départements comme dans les régions, d’une administration préfectorale désignée par l’Etat centralisateur avec l’autorité des élus de la circonscription administrative. L’annonce de la disparition des départements, c’est à dire du territoire qui est du ressort des préfectures, y gagnerait en crédibilité, peut-être, en efficacité, sans aucun doute. Ce serait l’occasion de montrer que la question majeure n’est en effet pas celle des frontières des territoires ou celle de leur taille, mais bien celle des missions et compétences. Ce sera peut-être également l’occasion de regretter le choix qui a été fait de laisser le Nord-Pas-de-Calais  à sa situation de plus petite région, hors la Corse, mais c’est une autre affaire !

Pas de réorganisation sans réflexion sur la répartition des moyens

Alors que s’inventent des projets d’organisation nouvelle des territoires, il est une autre question essentielle qui n’est pourtant pas posée, celle des moyens. Qu’elles restent petites ou qu’elles deviennent grandes, comment l’Etat envisage-t-il les financements dont les Régions auront besoin pour leurs projets ? Quels transferts de ressources ? Quelles ressources déléguées ? Quelles ressources nouvelles ? Et, en contrepartie, à quelle part de ressources l’Etat serait-il prêt à renoncer ? La question est assurément complexe, elle est aussi plus pertinente et plus mobilisatrice que peut l’être l’ambition annoncée d’employer moins de fonctionnaires territoriaux…
La capacité de l’Etat à ne pas poser ce type de question, pire, à faire comme si elle n’existait pas, a un précédent bien connu des universitaires.
La loi LRU comme la loi ESR de juillet 2013 s’intéressent à la gouvernance d’établissements ou à leurs regroupements, en faisant comme s’ils étaient en mesure de jamais gouverner autre chose que la pénurie que leur impose l’Etat. A ce sujet il est bon de mesurer que cette pénurie n’est pas seulement à mesurer à l’aune de subventions sans doute chiches, mais dans l’absence de considération de l’Etat pour les conséquences de ses décisions sur les budgets des universités, ainsi,  notamment mais pas uniquement, l’absence de compensation des exonération de droits d’inscription accordées aux boursiers, la non-prise en compte des évolutions de carrière des personnels sur la masse salariale, l’ignorance d’anciennes négligences en matière d’entretien des bâtiments et de leur inadaptation croissante aux réalités pédagogiques du 21ième siècle, l’indifférence aux contraintes nouvelles de la mission sociale des universités, formation des maîtres et ESPE, accueil des bacheliers « pro » ….
Autonomie de façade, décentralisation sans moyens et sans projet cohérent …. sans doute le millefeuille crée-t-il des retards et des doublons mais que dire de la béchamel généralisée d’un pilotage où les décisions sont prises sans considération pour leurs conséquences …. Il est temps de comprendre que la formule qui dit « l’Intendance suit » n‘a ni réalité ni pertinence ; celui à qui on en attribue la paternité, l’a d’ailleurs récusée.

Comment la réorganisation annoncée début Juin peut-elle sembler avoir « oublié » la création des métropoles … en Janvier ?

Dans l’aménagement de fait des territoires à l’échelle du monde tel qu’il s’invente sous nos yeux, la problématique des villes et des métropoles est devenue essentielle. La France, à la différence de la plupart des pays européens, reste marquée par une coupure capitale/reste du pays. La place des métropole est d’autant plus important en France qu’elle n’a toujours pas su se libérer de la coupure « Paris et le désert français » décrite dès par Jean-François Gravier dès 1947. (sur les villes-métropoles en Europe, voir, par exemple, le récent rapport de la DATAR)
Pourtant … lorsqu’il est question de nouvelle organisation territoriale, de départements, de Régions et de regroupements, de disparitions, et de fusions …. la logique des métropoles est oubliée alors même que la loi du 28 janvier 2014, hier donc à l’échelle du temps législatif, vient de créer 12 métropoles, Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse auxquelles s’ajoutent les métropoles de Paris, Lyon et Marseille qui auront un statut particulier.
Au-delà de la rupture d’égalité initiale entre 3 de ces métropoles et les 9 autres, va-t-on devoir, un jour proche, « découvrir » que la rivalité métropole/Région a remplacé le déséquilibre département/Région ? ou que le développement limité des métropoles françaises a fabriqué un bien inutile handicap supplémentaire ?
Qu’en sera-t-il des Régions sans métropole, et de celle à deux métropoles ? De même, qu’en sera-t-il des métropoles sans université complète et des universités complètes cernées par les ComUE ?

Nous dirigeons nous vers la réforme sans le changement ?

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