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Petit manuel de dévolution à l’usage des administrateurs tatillons

You say you want a devolution

Dans les prochains mois, le conseil d’administration de l’Université de Strasbourg va devoir se prononcer sur un nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI ou schéma directeur immobilier). Au centre de ce schéma se pose la question de la “dévolution du patrimoine immobilier à l’université”.

Selon le CNRTL, la dévolution est “l’attribution de biens ou de pouvoirs d’une personne physique ou morale à une autre”. Il s’agit donc d’un transfert de la propriété des biens immobiliers de l’Etat vers les universités.

C’est l’occasion de se pencher sur cette nouvelle évolution de l’ESR, qui s’est déjà posée dans de nombreuses universités, et se posera bientôt dans toutes. Malheureusement, il est bien difficile pour un enseignant-chercheur normal d’appréhender ses tenants et aboutissants… Heureusement, il y a les documents !

Les recommandations ici présentées sont à destination des administrateurs d’université soucieux de prendre une décision éclairée. Elles se basent essentiellement sur le rapport de l’IGAENR.

Le rapport de l’IGAENR

L’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR) “a pour vocation d’observer et d’apprécier l’organisation et le fonctionnement du système éducatif à tous les niveaux d’enseignement, primaire, secondaire et supérieur. Elle en évalue l’efficacité et les performances, propose des mesures d’amélioration et assure le suivi de ses propositions”.

L’IGAENR a produit un rapport sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités en 2016. Les 4 pages de synthèse sont incontournables pour l’administrateur confronté à la dévolution. Trois expérimentations sont étudiées : Poitiers, Toulouse 1 et Clermont-Ferrand 1 ; ainsi que cinq études de cas : Strasbourg, Bordeaux, Clermont Auvergne (UCA), Aix-Marseille et Tours.

Retour d’expérience des trois expérimentations

Les trois établissements pilotes ont fait “de réels progrès dans de nombreux domaines de la gestion immobilière” avec “la mise en place d’outils de gestion et de pilotage plus élaborés”. Pour eux, “la dévolution a permis, grâce à un fort accompagnement budgétaire, d’accélérer la réalisation de projets de réhabilitation, de mise en sécurité et d’accessibilité du bâti”. Cependant, la dévolution “n’a pas permis d’améliorer significativement le taux d’utilisation des locaux, ni le produit des cessions et valorisations de bâtiments”.

Les avantages ne sont donc pas allés au-delà de la maîtrise et de l’accélération des réalisations, et les objectifs de “gestion optimisée de son patrimoine” ou “valoriser davantage son patrimoine” n’ont pas été validés.

Recommandation 1 : Faire établir les arguments qui permettent d’envisager les éventuelles améliorations qui n’ont pas été constatées dans les expérimentations.

Accompagnement budgétaire

En trois ans, l’accompagnement budgétaire des dévolutions pilotes correspond effectivement à presque un doublement du budget consacré à l’immobilier pour Poitiers et Toulouse 1, et à un quadruplement pour l’UCA (Annexe III, Tableau 4). Cette augmentation des dépenses est “nettement supérieure en moyenne à la dotation annuelle de dévolution” : un tiers en moyenne a été pris sur les ressources des établissements.

La période étudiée est beaucoup trop courte pour présager d’une stabilisation à moyen terme. Une projection sur 10 ans semble un minimum pour s’engager dans un tel processus, et elle devra prendre la forme d’un budget annexe immobilier.

Recommandation 2 : Baser sa décision sur l’établissement d’un budget pluriannuel consacré à l’immobilier, identifiant les dotations récurrentes, les dotations spécifiques à la dévolution et les ressources propres sur au moins 10 ans.

Le rapport note que “les universités bénéficiaires de la dévolution du patrimoine devront sans doute privilégier de manière générale une stratégie de montée en charge progressive de leurs dépenses de renouvellement et d’entretien, à mesure qu’elles pourront dégager des marges de manœuvre à cet effet par des économies sur d’autres postes ou des ressources propres nouvelles”.

Recommandation 3 : Intégrer au budget pluriannuel une prévision de la montée en charge des dépenses, avec l’identification des opportunités et risques en fonction des évolutions à la hausse comme à la baisse des marges de manœuvre.

Recommandation 4 : Définir explicitement la nature et le montant des “économies sur d’autres postes” et des “ressources propres nouvelles” permettant le financement de la dévolution.

BAIM

La constitution d’un budget annexe immobilier (BAIM) […] permet d’identifier à l’intérieur du budget de l’établissement les moyens qui sont attribués annuellement à l’entretien du patrimoine immobilier et d’isoler la part du fonds de roulement consacrée à l’immobilier“.

Constatant un écart de pratique dans la définition des BAIM, et notamment sur leur périmètre, les rapporteurs préconisent à l’Etat d’établir “un cadre commun et précis de règles applicables au périmètre des BAIM, à leur mode de financement et au traitement des dépenses de travaux entre charges et immobilisations”.

Engager un processus de dévolution en l’absence d’un tel cadre représente un risque conséquent de rendre les projections caduques lorsqu’il sera défini.

Recommandation 5 : S’appuyer sur le cadre commun et précis de règles applicables au BAIM, et à défaut différer le processus de dévolution jusqu’à sa définition par l’Etat.

Cession et Valorisation

La valorisation consiste à utiliser le patrimoine immobilier pour une activité commerciale afin d’obtenir des revenus réguliers, alors que la cession consiste à vendre une partie de ce patrimoine immobilier pour obtenir un revenu ponctuel.

La valorisation se confronte au principe de spécialité, une université “ne peut donc entreprendre d’activités extérieures à ses missions ou s’immiscer dans de telles activités”, alors que la cession se confronte au principe d’inaliénabilité des biens relevant du domaine public (voir Encadré 1 du rapport) qui, grossièrement, interdit la vente des locaux utilisés par le public.

Cependant, le rapport indique “un niveau de risque juridique relativement faible” et propose de “sécuriser, si la pratique le rendait nécessaire, le développement des activités de valorisation” (Proposition n° 7). En d’autres termes, les dirigeants devraient être assez libres de commercialiser ou vendre le patrimoine de leur université.

Le rapport note que “si les recettes de cession ou de valorisation constituent des compléments de financement appréciables, elles ne peuvent à elles seules financer les opérations de GER ou d’investissement dans aucune des trois universités”.

Les opérations de cession et valorisation ne sont donc pas des pistes pertinentes pour financer les missions de l’Université. En revanche, elles peuvent poser des problèmes d’un autre ordre, comme avec la vente de l’Observatoire de Floirac par l’Université de Bordeaux.

Recommandation 6 : Faire délibérer la liste exhaustive des opérations de cession et valorisation, accompagnée des projections budgétaires et des destinations des recettes.

Partenariats public-privé

Le rapport précise qu’une “piste doit préalablement être écartée : celle du recours systématique à des montages juridiques sophistiqués faisant intervenir une structure tierce de droit privé pour porter et/ou gérer l’intégralité du patrimoine immobilier des universités”. Cette affirmation n’est pas sans rappeler les conclusions du rapport sénatorial “Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ?”.

Recommandation 7 : Écarter autant que possible les partenariats avec des structures tierces de droit privé et faire délibérer la liste exhaustive des partenariats envisagés.

Spécificités locales

Le rapport insiste régulièrement sur l’hétérogénéité des situations des établissements face à la dévolution, qui impose une analyse particulière pour chaque université. C’est l’objet de la proposition n° 9 : “confier aux inspections générales des ministères concernés la responsabilité de conduire des audits pré-dévolution permettant de s’assurer qu’un établissement candidat remplit les prérequis indispensables à la réussite de la dévolution qui figurent dans le cahier des charges.”

Recommandation 8 : S’appuyer sur la proposition n°9 du rapport pour demander un audit pré-dévolution par les inspections générales, et utiliser le cahier des charges de la dévolution (pièce jointe n°1) comme grille d’analyse locale.

Sécurisation de l’opération de dévolution

La sécurisation de l’opération de dévolution est à double sens. C’est l’objet des propositions n° 2 et 3 :

“Proposition n° 2 : élargir explicitement les objectifs de la dévolution du patrimoine à l’engagement des établissements bénéficiaires de maintenir en bon état dans le futur le bâti récent ou déjà rénové ; de rationaliser leurs implantations et l’occupation de leurs locaux ; d’optimiser les coûts de gestion et les économies d’énergie.”

“Proposition n° 3 : sécuriser les financements immobiliers de l’État à travers le maintien, toutes choses égales par ailleurs, du niveau de la dotation globale de fonctionnement aux établissements bénéficiaires, la stabilisation des crédits de mise en sécurité et d’accessibilité et la programmation à moyen terme de crédits équivalents à la part État du CPER en contrepartie d’engagements des établissements.”

Recommandation 9 : Faire expliciter et budgéter l’engagement de l’établissement, faire expliciter les financements immobiliers de l’Etat effectivement sécurisés, et mettre les deux en vis-à-vis pour évaluer la soutenabilité financière de l’opération.

Recours à l’emprunt

D’après les rapporteurs, “une nouvelle réflexion sur l’ouverture du recours à l’emprunt, qui constitue une piste qui déroge fortement au droit commun mais mérite d’être explorée : en effet, la volonté de responsabiliser davantage les universités dans le cadre de la dévolution se heurte à l’objectif de ne pas accroître la dette de l’État en rendant les conditions d’accès à l’emprunt plus difficiles”. La Proposition n° 4 est donc de “déroger au cas par cas au principe de l’interdiction du recours à l’emprunt”.

Le recours à l’emprunt engage les établissements pour une grande période (autour de 25 ans), qui ne permet pas de projection budgétaire solide (qui, au début des années 1990, aurait pu prédire la situation budgétaire actuelle des universités ?) et dépassant largement la durée des mandats de ceux qui les dirigent.

Il encourage donc mécaniquement une politique court-termiste, opportuniste et très risquée, qui risque de mener à terme à des difficultés de remboursement dont les conséquences ne sont pas connues.

Recommandation 10 : Faire expliciter le rapport risques/bénéfices d’un recours ou non à l’emprunt ; Si le recours à l’emprunt n’est pas explicitement exclu, faire expliciter les moyens d’action en cas de défaut de remboursement.

Type de dévolution

La Proposition n° 10 du rapport est : “proposer aux établissements candidats deux scénarios alternatifs de dévolution fondés l’un sur une dévolution totale réalisée en une fois et l’autre sur une dévolution progressive par tranches successives.”

Ces deux approches, avec leurs implications, sont développées dans le rapport.

Recommandation 11 : Définir le type de dévolution envisagé, et le cas échéant le calendrier et les tranches de la dévolution progressive.

Conclusion

Pour conclure, il faut noter ce passage important du rapport : “ces avantages en gestion ou en gouvernance sont cependant indépendants de la dévolution du patrimoine et peuvent déjà être recherchés par les universités, qu’elles soient simples affectataires ou pleinement propriétaires de leur patrimoine”.

En d’autres termes, la dévolution ne donne pas, en soi, plus de marges de manœuvre aux établissements. Les avantages constatés dans les expérimentations auraient pu l’être par la seule volonté d’une montée en compétence accompagnée d’importants financements spécifiques, sans procéder à la dévolution du patrimoine.

Le seul impact évident de la dévolution du patrimoine est sur l’autonomie de l’université, puisqu’elle allège les interactions avec l’Etat, et surtout ses responsabilités, en matière immobilière. Le précédent en la matière concerne les ressources humaines : depuis le passage à l’autonomie de la LRU, les universités sont en pleine charge de leur masse salariale.

La dévolution de la masse salariale est donc un exemple pertinent pour évaluer l’opportunité de procéder à la dévolution du patrimoine immobilier pour chaque établissement :

  • si la dévolution de la masse salariale a réellement permis à l’établissement une gestion plus agile et un développement des emplois, alors la dévolution du patrimoine immobilier est sans doute une bonne idée ;
  • en revanche, si la dévolution de la masse salariale a conduit l’établissement à des politiques d’austérité en matière d’emploi, la dévolution du patrimoine immobilier est sans doute une opération très risquée.

Recommandation 12 : Mettre en perspective la dévolution du patrimoine avec la dévolution de la masse salariale, et prendre une décision en fonction du bilan de ce précédent.

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