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Quel dialogue de gestion pour quelle autonomie ?

Lors de sa conférence de rentrée, Frédérique Vidal a annoncé la généralisation en 2020 du « Dialogue stratégique et de gestion ». Par cette modification de la procédure d’allocation des moyens aux université, la ministre souhaite « franchir une nouvelle marche dans l’autonomie des universités ».  Mais de quelle autonomie parle-t-on ? De l’autonomie académique, liberté d’enseignement et de recherche ? Ou de l’autonomie budgétaire, obligation de trouver ses resources ailleurs que par l’Etat ?

« sortir de la logique mécanique d’une allocation des moyens fondée sur des clefs de calcul automatiques »

L’allocation des moyens est un élément crucial de la politique des universités, qui conditionne directement leur autonomie tant budgétaire que scientifique et politique (voir les modèles d’allocation des moyens).

Or, la ministre annonce qu’elle souhaite « sortir de la logique mécanique d’une allocation des moyens fondée sur des clefs de calcul automatiques ». Cela étonne puisque l’utilisation de ces clefs de calcul est systématiquement recommandée par les organismes de contrôle et d’inspection, comme par exemple la Cour des comptes dans son récent rapport sur la mobilité étudiante :

La ministre souhaite donc aller à l’encontre des recommandations adressées à son ministère… Mais ce qui est vraiment étonnant, c’est que depuis 15 ans, plus aucun modèle d’allocation mécanique des moyens fondés sur des clefs de calcul n’est utilisé ! (voir les modèles d’allocation des moyens de l’ESR français)

« Sortir de la logique mécanique » implique donc d’aller encore plus loin dans l’absence totale de critères de répartition des moyens, et donc vers une allocation purement discrétionnaire par le ministère. Cela peut paraître exagéré… C’est pourtant parfaitement cohérent avec la façon dont les moyens ont été alloués dans le cadre de la loi ORE, comme le revendique le  ministère interrogée sur cette question par la Cour des comptes :

Des « engagements concrets », un plutôt un pilotage si fin qu’il confine à la mise sous tutelle

En effet, ces « engagements concrets », dont parle la ministre, concernent non pas de grands indicateurs, mais de micros-décisions locales extrêmement précises. Elles peuvent aller jusqu’à l’ouverture de chaque place dans chaque formation, et même au statut de l’enseignant recruté pour ces places. Cela donne d’ailleurs des moments comiques en conseils d’université :

Extrait de PV de l’Université de Strasbourg, décrivant les moyens attribués dans le cadre de la loi ORE.

En réalité, ces « engagements concrets » réclamés par la ministre sont si fin qu’ils confinent à la mise sous tutelle. Si ce « dialogue de gestion » est véritablement généralisé, il faut sérieusement s’inquiéter pour l’autonomie académique des universités.

Vers une autonomie budgétaire et une mise sous tutelle académique

Si l’autonomie académique est manifestement affaiblie par le nouveau « dialogue de gestion », reste à s’interroger sur l’autonomie budgétaire, c’est-à-dire l’obligation pour les université de trouver leurs propres ressources financières pour fonctionner.

De ce côté là, le ministère n’est pas très clair dans ses positions. On peut cependant se demander si « l’âge de la majorité » dont parle la ministre n’est pas précisément l’âge de l’indépendance financière. 

On trouvera cependant dans les extraits du rapport de l’IGN et de l’IGAENR des informations beaucoup plus précises. Si ce rapport recommande, comme tous les autres, l’utilisation de « conventions de performance, d’objectifs et de moyens pluriannuelles » entre Etat et universités, il explique surtout clairement l’autonomie : « La masse salariale est encore trop souvent considérée comme une contrainte dont l’augmentation paraît inéluctable et devant être compensée par la puissance publique », ou encore le glissement vieillesse technicité n’a « plus lieu d’être s’agissant d’opérateurs autonomes, qui sont libres de leurs choix de structure d’emploi ».

On comprend pourquoi Mme. Vidal estime que ce rapport  aurait « dû rester confidentiel » : il affirme enfin de façon irréfutable que la conception de l’autonomie portée par le ministère est une autonomie purement budgétaire, doublée d’une quasi-mise sous tutelle académique. Cela pourrait apparaître comme paradoxal de prime abord, mais c’est pourtant la nature même du gouvernement à distance progressivement mise en œuvre dans l’ESR depuis des années [Gally, 2018].

Pour aller plus loin

Les modèles d’allocation des moyens

Comme pour tous les services publics, l’allocation des moyens est un élément crucial du pilotage des universités. On s’intéresse souvent au niveau global (part du budget des universités dans le budget de l’Etat), mais dans la ventilation des crédits entre les établissements se joue également la stratégie nationale d’enseignement et de recherche.

L’autonomie des universités en découle directement. Ainsi, si les moyens sont alloués au simple prorata du nombre d’étudiants, d’enseignants et de chercheurs, l’autonomie sera maximale : chaque établissement sera totalement libre de ses actions. A contrario, si les moyens sont alloués uniquement sur projets spécifiques, l’autonomie sera minimale : les établissements seront contraints de faire seulement ce qui le financeur décide.

On voit là l’importance politique et stratégique l’allocation des moyens, et donc de son modèle. Chez nos cousins québécois, ces modèles sont ouvertement utilisés pour structurer l’ESR en incitant efficacement les établissements à telle ou telle politique, y compris d’accueil des différentes populations étudiantes [FQPPU, 2019]. Ainsi, une réforme peut reposer essentiellement sur la modification du modèle.

Simulation des conséquences d’une modification du modèle d’allocation des moyens des établissements québécois.

Avoir un modèle de répartition des moyens unique pour tous les établissements assure l’équité et oblige le financeur à la transparence de ses intentions. Si le modèle est discuté et adopté démocratiquement, il assure que chaque établissement mette en œuvre une stratégie en adéquation avec les priorités fixées par l’Etat. Il permet aussi aux établissements une vision à moyen terme, propice au déploiement de leur stratégie propre.

Bien sûr, il ne s’agit pas d’être naïf. Un modèle, s’il est mal fait, peut conduire à des aberrations politiques ou des comportements irrationnel vis-à-vis des enjeux. Il peut également toujours être détourné par des acteurs malveillants. L’exemple traditionnel est celui des taux de réussite des étudiants : dès lors qu’on les considère comme des cibles, ils cessent d’être les résultats d’un travail pédagogique, et deviennent les objectifs d’une politique managériale. « Vous voulez 80% de réussite ? Aucun problème… C’est nous qui corrigeons les copies ! »

Mais dans le contexte de gouvernement à distance des établissements par l’Etat [Gally, 2018], il reste un moindre mal. Au moins permet-il que chacun sache à quoi s’en tenir.

Les modèles d’allocation des moyens de l’ESR français

En France, de 1994 à 2005, les moyens sont répartis entre les université en utilisant SAN REMO (système analytique de répartition des moyens), qui se base sur les coûts moyens constatés [Budget-ESR-FR]. Cette logique est abandonnée à la fin des années 90, pour basculer sur des coûts théoriques, plus propices au pilotage à distance et à l’organisation de l’austérité. 

A partir de 2009, et suite à la loi LRU, le ministère introduit SYMPA (sic) « système de répartition des moyens à la performance et à l’activité », qui inclut une part calculée et une part négociée. Avant même qu’il soit utilisé, le ministère a annoncé SYMPA 2, élaboré sans aucune concertation [SNESUP, 2009]. Sa logique était de répartir les crédits à 80% pour l’activité, et 20% à la performance.

En clair, 80% des crédits obtenus par les établissements le seraient sur des indicateurs comme les effectifs des personnels ou des étudiants (activité), les 20% restant sur des indicateurs comme le taux de réussites ou le nombre de publications (performances). L’idée est d’à la fois soutenir l’activité « de base », mais aussi d’inciter à améliorer le service.

A ma connaissance, aucune étude ne montre l’efficacité d’une telle politique.

De toutes façons, le modèle n’incluait pas la masse salariale, dont le transfert était pourtant prévu par la loi LRU dans le cadre des RCE (Responsabilités et Compétences Élargies). Le ministère ayant donc conçu un modèle de répartition des moyens inadéquat avec sa propre loi, il ne fut jamais utilisé.

Cela fait donc 15 ans que les moyens sont répartis entre les universités sur la seule base de la négociation. Cette négociation s’inscrit dans une dialogue de gestion porté par le ministère, et sa particularité est de faire une grande place aux projets présentés par les établissements, y compris en matière de « gouvernance » [Calviac, 2019]. 

N’étant encadré par aucun texte réglementaire, et ne faisant l’objet d’aucune transparence, cette négociation repose essentiellement sur le rapport de force entre les présidences, le ministère et Bercy. C’est ainsi que les établissements sont plongés dans l’incertitude, découvrant généralement leur moyens après avoir voté leur budget sur la base d’une dotation espérée.

Mais c’est aussi cette incertitude qui permet à l’Etat de s’assurer la docilité politique des dirigeants de l’ESR. En effet, un modèle transparent permet aux établissements une autonomie de pensée, maîtrisant les conséquences budgétaires de ses décisions. A contrario, l’absence de modèle offre à la ministre la possibilité de sanction financières discrétionnaires en cas d’écart à la parole ministérielle.

Cette seule menace suffit à affaiblir l’autonomie politique et intellectuelle des dirigeants de l’ESR, pouvant être tenus pour responsables, aux yeux des personnels, des moyens alloués à leur établissement. 

Références

Gally, Natacha. « Entre executive shift et gouvernement à distance ». Revue francaise de science politique Vol. 68, nᵒ 4 (7 septembre 2018): 691‑715.

[FQPPU, 2019] Pier-André Bouchard St-Amant, et Alexis-Nicolas Brabant. « Politique de financement des universités québécoises : incitatifs et réformes ». FQPPU, 6 février 2019. 

[Budget-ESR-FR] https://fr.wikipedia.org/wiki/Budget_des_universit%C3%A9s_fran%C3%A7aises

[SNESUP, 2009] https://www.snesup.fr/audition-snesup-fsu-devant-le-comite-de-suivi-lru-12-novembre-2009

[Calviac, 2019] Calviac, Stéphane. « Le financement des universités : évolutions et enjeux ». Revue française d’administration publique N°169, nᵒ 1 (2019): 51. https://doi.org/10/gf75dw.

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