Perte d’autonomie, mode d’emploi…

L’autonomie des établissements universitaires est à la mode. Pourtant, de nombreux responsables  et observateurs de l’enseignement supérieur s’interrogent régulièrement sur la réalité et le devenir  de cette valeur érigée depuis peu en principe fondateur de l’excellence et de la performance de nos universités et de nos écoles.

Récemment, un haut fonctionnaire me faisait observer que l’autonomie des opérateurs de l’Etat n’était pas une fin en soi, mais un moyen que l’Etat jugeait opportun de mettre en œuvre (ou pas) selon de simples critères de subsidiarité et d’efficacité. Propos sensé, qui renvoie l’Etat à ses responsabilités et les opérateurs (autonomes) à la suprématie de l’intérêt général.

Nonobstant ce rappel constitutionnel, l’autonomie d’un établissement universitaire étant consubstantielle à ses missions, des mesures qui aboutiraient, intentionnellement ou non, à sa restriction seraient particulièrement mal inspirées. Mieux qu’un long discours, la multitude des universités internationales dont l’excellence repose avant tout sur l’autonomie et le motu proprio achèvera de nous édifier sur la réalité de la consubstantialité dont je parle et sur les vertus ordinaires de l’autonomie académique, au niveau des établissements, des laboratoires et des enseignants-chercheurs.

Les faits démontrent que l’autonomie si elle n’est aucunement une condition suffisante de l’excellence, en est assurément une condition nécessaire. Aussi, tandis que nous sommes tous embarqués dans les grandes manœuvres de l’excellence, est-il important de nous assurer que nous progressons bien sur la route de l’autonomie dans la bonne direction.

Je soumets aujourd’hui à mes lecteurs quelques observations à ce propos.

Trop souvent, le débat sur l’autonomie est déporté sur des questions de gouvernance et de gestion, deux aspects de la question que les universités ont identifiés comme les points bloquants dans leur fonctionnement actuel. La problématique de l’autonomie est sensiblement différente pour les écoles qui, quoique parfois très encadrées dans leur gestion, ont toujours, dans les faits sinon dans les textes, bénéficié d’une substantielle latitude d’action. Les écoles sont en effet des « entreprises intellectuelles » fortement tournées vers le monde extérieur.  La « quantité de mouvement » et l’agilité dans la mobilisation de moyens y ont naturellement développé une culture de travail qui suppose, pour s’exprimer, d’importants degrés de liberté.

Pour les écoles, la question qui se pose n’est donc pas tant celle des nouvelles opportunités d’accroissement de leur autonomie actuelle que des risques de restriction qui pourraient l’affecter. Il y a actuellement trois façons, directes ou indirectes mais non moins effectives, de perdre son autonomie. Examinons-les brièvement.

Perte d’autonomie par volontariat

La première et la plus naturelle est la perte librement consentie.  Plusieurs facteurs plaident pour les regroupements d’établissements : entrée dans la compétition internationale des grandes universités, rationalisation des coûts, défense d’une marque, considérations géographiques. Autant de motifs dont j’ai déjà dit à plusieurs reprises que les écoles devaient les aborder avec une certaine prudence mais qui peuvent s’avérer d’excellentes stratégies pour peu qu’elle n’étouffent ni la valeur attachée à l’identité de l’établissement, ni « son agilité de PME » s’il s’agit d’une école.

Idéalement, ces pertes d’autonomie-là sont des paris sur l’avenir qu’il appartient à chaque établissement de consentir ou pas en fonction de l’analyse qu’il fait de sa situation,. Dans la pratique, toute la difficulté est de prendre des engagements à long terme par rapport à un panorama de l’enseignement supérieur et de la recherche qui évolue, lui, à court terme.

Rien que de très honorable dans un abandon de souveraineté non subi et motivé par les circonstances. Mais ne nous méprenons toutefois pas sur l’innocuité du « libre consentement » des établissements. L’annihilation de l’autonomie peut s’obtenir de manière incrémentale, par le franchissement d’une succession de paliers indolores. Dans ce processus d’aliénation de notre autonomie, il convient donc de mesurer avec finesse le degré d’irréversibilité de nos choix et les possibles effets de cascade ou de réaction en chaîne qu’ils peuvent induire.

Perte d’autonomie par contrôle

Mais quittons l’univers lumineux du libre abandon d’autonomie pour entrer dans celui, plus ténébreux, des pertes subies.

Je participais la semaine dernière au CA d’un établissement ami qui examinait son passage aux responsabilités et compétences élargies. L’Ecole que je dirige n’ayant pas été concernée par la loi LRU ni son corollaire RCE, ma connaissance du sujet se limite à des textes et aux commentaires vécus de certains présidents d’universités ou directeurs d’écoles. Ces collègues, passée une phase d’enthousiasme mesurée, se sont souvent trouvés confrontés à la dure réalité de la gestion et aux grandeurs et servitudes de la fonction de leader, avec ses arbitrages permanents qui ne font que très peu d’heureux et beaucoup de frustrés.

Mais tel n’était pas le contenu de mes pensées au cours de ce Conseil dont une bonne partie était consacrée aux dispositifs nouveaux à installer pour encadrer un établissement dont le budget va être en gros multiplié par deux. A l’énoncé des tableaux de bord et autres compte-rendus de gestion à fréquence mensuelle ou trimestrielle, germait peu à peu en moi un sentiment étrange. Le transfert d’autonomie me semblait en l’espèce s’accompagner de l’imposition de mécanismes de contrôle d’un ordre de grandeur équivalent, pour ne pas dire supérieur, à la quantité d’autonomie transférée. De sorte que, au terme des débats, j’en étais presque à me convaincre qu’à l’aboutissement du processus « Responsabilité et Compétences Elargies », l’établissement serait moins responsable, moins compétent et donc, moins autonome que dans son état antérieur.

Certes, personne ne saurait reprocher à l’Etat, particulièrement dans la tempête financière que nous traversons, de mettre en place les procédures nécessaires à l’encadrement de la dépense publique. Mais la conjonction entre le mouvement d’autonomisation des établissements et la généralisation de contrôles qui ressemblent fort à du micromanagement est de nature à soulever des interrogations sur la confiance que porte l’Etat aux opérateurs qu’il a lui même désignés. Or, l’autonomie n’est rien sans un leadership responsabilisé et mis en confiance. On peut par ailleurs s’interroger, sans pour autant verser dans un poujadisme de mauvais aloi, sur les bénéfices résultant, pour le budget de l’Etat, du contrôle a priori et avec des moyens qui semblent relativement lourds, d’établissements pesant quelques dizaines de millions d’euros et quelques centaines d’emplois et dont l’historique de gestion est plutôt rigoureux.

Je me demande sincèrement, en tant que simple citoyen, si nous ne serions pas tombés, collectivement, sans nous en rendre compte, dans une espèce de paranoïa comptable. En 2006 ont été généralisés, dans l’administration, les principes de la LOLF (Loi Organique Relative aux Lois de Finances), avec pour volonté « d’introduire une culture de la performance et de la responsabilité dans la gestion publique ». Je me souviens encore de séances d’information où étaient vantés les principes de cette nouvelle loi, notamment en termes de fongibilité budgétaire.  Comme beaucoup, j’ai souvent du mal aujourd’hui à retrouver l’esprit de cette loi dans les pratiques courantes de gestion de notre administration. Mais n’ai-je pas entendu, déjà en 2006 dans une réunion de présentation de la LOLF, un secrétaire général affirmer qu’il serait sans doute nécessaire d’instaurer « des garde-fous contre la loi » ? Réflexe bien naturel de l’administration, et qui traverse les siècles, et qui tue, à petit feu, l’élan vital de l’autonomie.

Perte d’autonomie par paralysie

J’arrive maintenant à cette dernière forme de perte d’autonomie, de loin la plus insidieuse.et dont j’aimerais être tout à fait certain qu’elle ne comporte rien d’intentionnel.

Depuis maintenant deux années nous sommes, établissements, lancés sur des mers démontées à la découverte d’un continent merveilleux, jusqu’à présent inconnu, légendaire, mais que d’audacieux explorateurs solitaires rapportent avoir aperçu au gré de leurs pérégrinations. J’ai nommé l’Excellence.

Voyage exaltant, non sans frisson, non sans charme, et qui comporte des escales toutes plus exotiques les unes que les autres, avec autant de noms en « -ex » que les îles grecques en comptent en « -os ». Malheureusement, à chaque étape, il est quelques marins qui, séduits par les mœurs locales, débarquent à terre. Bons princes, nous leur laissons quelques armes, des vivres en abondance et force verroteries pour amadouer les sauvages. Ils nous promettent de remonter à bord lorsque, dans quelques années, nous ferons le voyage de retour. Nous hochons la tête, mais n’en croyons rien.

Et encore, s’il n’y avait que cela ! Mais la mer est constellée d’archipels. Et les communautés indigènes y sont souvent très attachantes. Il n’est de rencontre qui ne se solde par la signature d’un traité et l’échange d’ambassadeurs. Comment refuser ? Et voilà que d’escale en escale notre bateau se vide et que vient un jour où le capitaine doit renoncer à sa destination. Il échoue son bateau sur un dernier récif et s’en remet au bon vouloir d’autochtones qu’il n’a pas choisis. Il n’atteindra pas l’horizon de ses rêves et ne reverra plus jamais la patrie qui le lança sur les flots.

On l’aura compris, la perte d’autonomie dont je parle tient à la dispersion des établissements. Nous sommes invités (et même parfois contraints) à participer à de multiples réseaux, à nous impliquer dans des alliances qui nécessitent des investissements en temps, en budget et en partage de stratégie. Nous concluons des consortiums pour des Labex, des Equipex, des SATT, des IRT des IEED, tout cela suivant des formes juridiques éminemment variables : GIE, GIP, SAS, associations, FCS… Sans parler des « grands établissements » ambitionnés par certains Idex et qui soulèvent nombre de questions existentielles.

Une université de grande taille parvient sans trop de difficultés à assumer la diversité de ces engagements. Mais pour une école, l’exercice tourne rapidement à la quadrature du cercle. Face à la multiplicité des partenariats structurants (de site, nationaux, thématiques) et à la diversité des projets, une école atteint rapidement les limites de ses capacités institutionnelles. Si elle n’y prend garde, la mobilisation sur l’ensemble des fronts ainsi ouverts peut déboucher sur la paralysie, stade paroxysmique de la perte autonomie.

Les temps présents sont pleins de paradoxes. L’autonomie n’y échappe pas. Dans le même temps où l’on s’efforce de la disséminer, des forces contraires et proportionnelles s’opposent à son extension et concourent à son éradication.  Survivra-t-elle à  ces écartèlements ? Il faut l’espérer, car avec l’autonomie, c’est un peu de notre Liberté qui disparaîtrait. Et par temps de crise, il ne faut pas trop jouer avec les libertés.

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Article du on lundi, novembre 28th, 2011 at 23:43 dans la rubrique Enseignement supérieur. Pour suivre les flux RSS de cet article : RSS 2.0 feed. Vous pouvez laisser un commentaire , ou un trackback sur votre propre site.

3 commentaires “Perte d’autonomie, mode d’emploi…”

  1. K dit:

    Une mise en garde très intéressante sur l’autonomie des établissements d’enseignement supérieur. Les universités et les grandes écoles sont à la croisée des chemins, elles doivent éviter l’isolement, répondre aux standards requis par l’État sans pour autant perdre de leur liberté d’action.

    Les écoles des mines en sont de bons exemples : comment concilier PRES, Institut Mines-Télécom, GEM, Idex et consorts, tout en conservant son identité et son indépendance, et, pour filer votre métaphore, sans perdre de marins en route ?

    Je vous remercie de cette analyse avisée.

    Cordialement.

  2. Michel Bergès dit:

    Monsieur le directeur,

    Mes félicitations pour votre article sincère, qui va au fond des choses.

    Je suis professeur agrégé des Université en science politique et enseigne aux universités Montesquieu-Bordeaux IV et Toulouse 1 Capitole.

    Étant keynésien, je pense que vous mettez l’accent sur deux problèmes de fond : la gestion de la LOFL, a priori, conçue par les parlementaires contre leur appréhension à l’égard de l’exécutif des ministères parisiens (issus des « Grandes Écoles ») ou de Bruxelles, et le concept de « taille institutionnelle ». Small is beautifull.

    Très cordialement.

    Pr. Michel Bergès

  3. Jean-Philippe Lagrange dit:

    Bonjour Philippe,

    Un petit addendum à ton libelle fort bien tourné : il faut aussi considérer le fait qu’on n’aura jamais autant parlé d’autonomie qu’à l’heure où les budgets de fonctionnement sont comprimés avec simultanément et en regard une substitution qui prend la forme des financements de projets de recherche sur contrat (ANR, FUI, etc.).

    L’effet en est double : d’une part, il devient plus difficile d’avoir un pilotage avec une stratégie scientifique à moyen – long terme, d’autant que le montage et le pilotage de projets collaboratifs mobilisent d’abord les chercheurs seniors, d’autre part, cela tend à orienter – et c’est le but recherché – l’activité de recherche dans le sens de la programmation des agences de financement, donc avec une forme de perte d’autonomie recherchée.

    PS: je retrouve avec un amusement ému la forte sentence de notre secrétaire général de l’époque quand je l’avais interpellé sur l’esprit de la LOLF (du moins l’esprit affiché du législateur). Je crois que son exclamation ahurissante nous restera familière encore bien longtemps !

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