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Pierre Dubois

Pour une gouvernance autonome !

Les lois Faure de 1968, Savary de 1984 et Pécresse de 2007 ont donné aux universités l’autonomie en matière statutaire, administrative, pédagogique et financière. La loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) a, en théorie, fait progresser l’autonomie des universités en les “obligeant” à passer, au plus tard au 1er janvier 2012, aux responsabilités et compétences élargies (RCE), étape “décisive” de leur autonomie. Qu’est-ce qui a réellement changé ? Essentiellement l’intégration de la masse salariale des fonctionnaires dans le budget des universités, cela étant sensé accroître leur marge de manoeuvre en matière de gestion des ressources humaines. Aucune université n’a encore réussi à se faire dévoluer son patrimoine, possibilité pourtant inscrite dans la loi.

En matière de gouvernance, la LRU a modifié la composition du conseil d’administration et en a réduit la taille, a changé le mode de scrutin pour l’élection des conseillers (prime majoritaire à la liste arrivée en tête), a restreint le collège électoral qui élit le président (élection par les seuls membres du CA, hors les personnalités extérieures), a renforcé le pouvoir du président (pouvoir de veto sur les recrutements). Les points faibles ou néfastes de ces modifications sont régulièrement dénoncés : pouvoir excessif du président (monarchie absolue, bonapartisme, dérive vers l’autoritarisme), perte de légitimité (élection par un collège excessivement restreint – lire “Rencontre Marrelli – Beretz“, photo), fusion de fait entre l’exécutif (le président et son équipe) et le législatif (le conseil d’administration), perte du pouvoir collégial des corps professionnels enseignants, impossibilité de faire “tomber le gouvernement” par une motion de censure. En matière de gouvernance, la seule autonomie des universités est de pouvoir ajouter des organes de consultation, de mobiliser des groupes de travail, ceci compliquant encore plus le millefeuille organisationnel. La complexification organisationnelle est un processus historique continu en France : je ne suis pas mécontent d’avoir retrouvé par hasard en ligne un article que j’ai publié en 1997 dans Sociétés contemporaines : “L’organisation des universités : complexification, diversification, rationalisation, évaluation“. 

Par ailleurs, la mise en oeuvre de la loi LRU est également contestée. L’autonomie légalement renforcée est régulièrement mise à mal par l’intervention intempestive de l’Etat, au niveau national par l’intermédiaire du MESR et au niveau académique par l’intervention des rectorats. L’Etat maîtrise les cordons de la bourse (plus de 80% du budget des universités en provient) et la ministre n’en finit pas de lancer des projets, des directives. Chroniques “Valérie encline à prescrire“, “Président Georges Molinié” (photo), “Président Brillard“…

Louis Vogel, président de Paris 2 Panthéon Assas et président du PRES Sorbonne Universités enfonce le clou dans son livre “L’université, une chance pour la France” (PUF, Quadrige). “Etablissement public, plafonds de ressources et d’emplois, imposition de limites nationales, indisponibilités des fonds et des immeubles : face à ces nouvelles strates de contrôles, contrepoids inutiles de l’autonomie, pointe la tentation de l’immobilisme. Que l’Etat dépasse enfin sa méfiance et laisse les universités s’épanouir librement… L’heure est venue pour l’Etat de se remettre en question et pour les universités de prendre leur destin en main”.

Quelle réforme ? Autonomie de gouvernance veut dire que, dans les universités qui se différencient pour devenir plus compétitives, la gouvernance doit pouvoir varier d’une université à l’autre. A chaque université sa gouvernance ! Ce qui entraîne fort logiquement une conséquence en terme de droit : la réglementation nationale doit être minimale. Elle n’a pas à fixer le nombre de conseils, de membres du CA, de personnalités extérieures, le mode de scrutin. Elle ne devrait fixer que quelques principes généraux : séparation de la fonction législative et de la fonction exécutive, élection à ces fonctions, représentation majoritaire des enseignants et des chercheurs dans ces fonctions, instances qui assurent la représentation des personnels, des étudiants et des “parties prenantes”.

Louis Vogel (photo) voit bien le problème de la faible autonomie mais reste trop imprécis dans la proposition 7 de son livre : “Rééquilibrer les pouvoirs internes au profit des universitaires”. “Les professeurs doivent sacrifier un peu de leur autonomie traditionnelle – qu’ils ont d’ailleurs largement perdue faute de moyens financiers et à force de contrôles bureaucratiques – pour regagner une nouvelle autonomie”.

Le comité de suivi de la LRU (premier rapport en décembre 2008) a proposé de modifier la gouvernance des universités sur un point : la participation des personnalités extérieures du CA à l’élection du président. Ce point ne fait pas consensus et a donc été enterré dans un tiroir. Les arguments “pour” ou “contre” sont connus. Pour : ne pas faire participer les personnalités extérieures du CA à l’élection du président revient à les considérer comme des conseillers de seconde catégorie. Contre : ce serait totalement anti-démocratique de les faire voter dans le contexte actuel car ils sont cooptés par le CA sur proposition du président ; ils en sont de fait ses femmes/hommes liges ; la réélection du président au terme de son premier mandat serait donc “pipée” : celui-ci aurait par avance un stock de “voix acquises”. 

Dans l’entretien de juin dernier, le président Batsch (chronique “Le président Batsch et les PRES“) se prononçait ainsi sur la gouvernance des universités. L’idéal pour une université comme Dauphine serait d’avoir un CA stratégique de 20 membres avec une majorité de personnalités extérieures et un Sénat académique composé d’enseignants-chercheurs pour les questions de pédagogie et de recherche. “Les personnalités extérieures ne devraient être désignées ni par le président, ni par les élus aux conseils ; ils devraient l’être par l’Etat” qui demeure le principal bailleur”. Mais attention, il ne s’agirait pas pour l’Etat de désigner des fonctionnaires de l’administration centrale dans ce CA, mais des personnalités qualifiées et qui s’engageraient à consacrer du temps à cette fonction (”on en trouverait certainement parmi les anciens de Dauphine et parmi des jeunes retraités”). Lire également la contribution de Laurent Batsch (photo) dans le livre “Refonder l’université” (page 252 à 255).

Pour Jean-François Mela, ancien président de Paris 13 Villetaneuse (photo), il faut rechercher une “gouvernance partagée entre trois termes : le président et l’administration, le conseil d’administration, la communauté académique”. “Il reste à construire cette tradition de la gouvernance partagée que nous n’avons pas, à mettre en place des dispostifis efficaces qui permettent à la communauté académique de participer étroitement et concrètement à la gouvernance”… “Une université ne vaut que par ses professeurs et ses chercheurs ; il ne sert à rien de vouloir la faire fonctionner comme une entreprise ordinaire. Les universités où le pouvoir présidentiel prétendra exercer son autorité nouvelle [celle donnée par la LRU] sans associer la communauté académique, sont assurées d’un piètre avenir“.

Et les Refondateurs ?Refonder l’université. Pourquoi l’enseignement supérieur reste à reconstruire” (Olivier Beaud, Alain Caillé, Pierre Encrenaz, Marcel Gauchez, François Vatin – photo) (La découverte). La refondation de la gouvernance de l’université n’est pas centrale pour eux. Dans leur proposition 8 – “Organisation d’une véritable autonomie des universités fondée sur le principe de l’autonomie du corps des enseignants-chercheurs et sur leur ouverture à la société” -, ils sont peu imaginatifs et ne préconisent pas l’autonomie de gouvernance. “Il faut éviter les risques de sclérose et, donc, faire place au sein des organes de décision, outre, bien sûr aux personnels administratifs de l’université et aux étudiants, aux représentants aussi bien de l’Etat que des collectivités territoriales, de l’économie et de la société civile, sans pour autant que le corps universitaire puisse devenir minoritaire dans ces instances de décision” (page 179).

Aucune modification réglementaire de la gouvernance instaurée par la LRU n’est présentement à l’ordre du jour. Une éventuelle réforme ? Pas avant l’élection présidentielle de 2012. Il est pourtant urgent d’agir car la compétition internationale s’accélère, car le paysage institutionnel de l’enseignement supérieur français bouge rapidement : fusions d’universités, réalisées ou en cours, et montée en puissance de certains PRES. Pour la fusion, il n’y a que deux solutions institutionnelles. Soit fusionner dans le cadre inadapté de la gouvernance LRU et créer des organes de consultation additionnels : c’est la solution retenue par l’université de Strasbourg (chroniques “Président Beretz” – photo – et “L’UdS en congrès“). Entre la présidence et les composantes (bien trop nombreuses et en voie de restructuration) ont été créés des collegiums ; par ailleurs, chaque année, le président présente et discute son rapport d’activité devant le Congrès, mais sans recourir toutefois à un vote de confiance.

Deuxième solution pour la fusion, celle de la création d’un Grand Etablissement dont le statut fait l’objet d’un décret particulier pris en conseil d’Etat (liste des grands établissements). Seule parmi les universités, Dauphine Paris 9 a revendiqué et acquis ce statut au cours des dernières années, ce qui lui a permis de ne plus être contestée sur la sélection qu’elle pratique à l’entrée. Et c’est sur ce statut qu’elle a appuyé sa décision de créer des droits d’inscription élevés pour certains de ses masters. Si Dauphine finit par entrer dans le PRES Paris Sciences et Lettres, elle y rejoindra d’autres Grands établissements (chronique : “Le président Batsch et les PRES“).

Il semble que l’université de Lorraine (fusion au 1er janvier 2012) s’oriente également vers le choix de ce statut. Bien évidemment, l’UNEF y est opposée car elle craint la mise en oeuvre d’une sélection à l’entrée et des droits d’inscription plus élevés. 7 chroniques sur l’université de Lorraine.

Quant aux PRES non fusionnels, ils ont le choix entre deux types de statut juridique, l’EPCS et la FCS. Le statut n’est cependant pas la question la plus importante. Deux points sont névralgiques. Celui de la délégation de compétences des membres au PRES : que lui délègue-t-on ? Et celui, lié mais non totalement, du volume de ressources humaines affectées au PRES. Les membres fondateurs du PRES Sorbonne Universités ont défini ce qu’ils délèguent au PRES et estiment que la structure PRES doit demeurer fort légère. Les membres du PRES Paris-Est (chronique “Performance des PRES ?“) ont défini à peu près le même champ de délégation de compétences, mais ont étoffé la structure PRES en personnels. La ministre Valérie Pécresse semble accentuer le mouvement de délégation de compétences vers les PRES (réponses aux appels d’offres du Grand emprunt, politique culturelle, chronique “Valérie encline à prescrire“).

Brève remarque sur la délégation de compétences, la mutualisation de certaines activités au niveau du PRES, la mise en oeuvre du fameux principe de subsidiarité. L’Histoire politique contemporaine de la France, de l’Europe, des Régions françaises démontre que notre pays n’est pas un élève excellent dans la mise en oeuvre de ces principes : il est trop souvent “chatouilleux” pour les champs de compétences déléguées à l’Europe et est souvent réprimandé pour le retard mis à rendre conforme aux directives européennes la législation française. La France a par ailleurs mis en oeuvre la décentralisation de compétences de l’Etat vers les régions mais elle surveille celles-ci de fort près par ses fonctionnaires déconcentrés dans les régions et les départements. Pour caricaturer : tous les niveaux territoriaux sont compétents dans tous les domaines et aucun niveau ne l’est réellement. D’où des doublons, des chevauchements, des coûts de coordination fort élevés et une progression non maîtrisée du nombre de fonctionnaires tant territoriaux que d’Etat.

J’ai bien peur que les PRES ne se moulent dans cette tradition peu flatteuse pour la France. Soit les universités fondatrices d’un PRES lui délégueront peu de compétences, soit elles les reprendront quand elles ne seront pas d’accord avec la politique du PRES. Au fil du temps, on risque alors de voir progresser en parallèle les effectifs dans tel ou tel service des universités membres et les effectifs dans les services équivalents du PRES. Bref, le PRES en tant de forme de coopération durable est un mauvais choix.

Le PRES est obsolète ! Vive la fusion ! Mais une fusion limitée aux seconds et aux troisièmes cycles de l’enseignement supérieur, le premier cycle étant pris en charge par des Instituts d’enseignement supérieur à créer (TAG IES). Et comment instaurer une gouvernance autonome puisqu’il n’y aura pas de réforme sur ce point avant la fin 2012 ? Il n’y a pas 36 solutions : la solution est “l’action directe”, la mise en oeuvre de statuts non conformes à la loi LRU, mais votés de manière autonome par des conseils légalement élus. Il faut oser l’autonomie ! 

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