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#PasDeVague, l’écume des nouvelles politiques de gestion publique ?

Ce billet a été précédemment publié dans The Conversation.

L’agression filmée d’une enseignante a déclenché une vive émotion sur les réseaux sociaux. Avec le mot dièse #PasDeVague, de nombreux enseignants se sont mis à raconter la réaction de leur hiérarchie en de telles circonstances. Certains n’ont pas hésité à parler d’un « sentiment d’abandon », voir de « complicité » avec les agresseurs.

Il est très difficile, sinon impossible, d’analyser objectivement la totalité des questions soulevées par cet événement. Mais les politiques de gestion des services publics, dont la réforme est d’actualité, représentent une clé d’explication du comportement de la hiérarchie de l’Éducation nationale.

Une culture de la performance

Né dans les années 1970, le nouveau management public (NMP) est une méthode de gestion des services publics qui met l’accent sur la culture de la performance. Elle se traduit par la mise en place d’objectifs chiffrés, à tous les niveaux hiérarchiques, de l’État jusqu’à l’agent. En France, le NMP a été mis en œuvre par la Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

En voici la description sur le site de l’Éducation nationale :

« Pour une politique donnée, l’État se fixe des objectifs précis à atteindre, avec des moyens alloués pour atteindre ces objectifs. La “performance” des services est ainsi mesurée de façon plus concrète : une politique publique est d’autant plus performante que les objectifs sont atteints ou approchés grâce aux moyens alloués. »

« Des responsables de programme doivent définir, chacun à leur niveau, les objectifs, les stratégies et les indicateurs de performances des politiques publiques dont ils sont chargés. Ils disposent d’une plus grande liberté dans la gestion des moyens alloués en contrepartie d’un engagement sur des objectifs de performance. »

Des dilemmes permanents

Depuis plus de 15 ans, cette politique, indissociable de la réduction des dépenses de l’État, conduit à une double pression continue sur la fonction publique. Il s’agit de toujours faire plus avec moins, non pas dans le cadre d’une restructuration ponctuelle, mais comme un objectif permanent.

À l’évidence, cette politique ne peut être pérenne. Même s’il existe une marge d’amélioration initiale, elle finit par être consommée. Le système se met alors en tension, et il devient nécessaire d’arbitrer entre la baisse des moyens et l’augmentation des performances : un dilemme permanent.

Supposons l’application de cette politique aux repas d’une famille : chaque jour, manger mieux et pour moins cher que la veille. Au début, il sera possible d’optimiser les courses et la cuisine… Mais au bout d’un moment, cela ne sera plus possible. Il faudra alors choisir entre ré-augmenter les dépenses ou diminuer la qualité des repas.

Dans l’Éducation nationale et l’Enseignement supérieur, le nouveau management public se traduit par des documents touffus, réunissant de très nombreux indicateurs : projets annuels de performances (PAPé), projets d’établissement, contrats d’objectifs et de moyens (COM), contrats de site…

Exemple d’un rapport annuel de performance (RAPé) universitaire.

 

On comprendra aisément le dilemme face auquel se trouvent les enseignants évalués sur les notes qu’ils donnent eux-mêmes. Certains documents fixant des objectifs peuvent même s’adresser non pas à l’établissement, mais directement au cadre.

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Le cercle vicieux des économies

Mais en réalité, quelles sont les marges de manœuvre des cadres de l’Éducation nationale confrontés au dilemme ? Malheureusement, ils ne décident pas de leurs moyens. De plus, l’instauration d’un rapport de force auprès de la hiérarchie, donc du rectorat, peut les mettre dans des situations délicates, les désavantageant par exemple lors des arbitrages dans la répartition des postes, ou plus personnellement lors de l’attribution des primes et promotions.

Si les cadres ne peuvent pas compter sur un support de la population, et notamment des parents, ces tensions deviennent aussi épuisantes que risquées. En ce sens, l’opinion publique sur les enseignants, mais plus largement les fonctionnaires, est porteuse de véritables enjeux politiques.

Dans un contexte de réduction des dépenses publiques, l’augmentation des moyens est hors d’atteinte. La seule option serait donc de baisser les performances, c’est-à-dire les exigences pédagogiques ainsi que les conditions d’études. Cependant, si une telle évolution tire les indicateurs à la baisse, certains objectifs ne seront pas atteints, avec des conséquences variables : pression du rectorat et des parents, suppression de prime, baisse des moyens collectifs, fuite des meilleurs élèves… L’établissement risque alors de tomber dans une spirale infernale, ces conséquences pesant encore davantage sur le niveau des élèves.

C’est entre autres ainsi que s’aggravent la ségrégation et les inégalités scolaires. La publication régulière de classements assure aussi une pression sur l’ensemble du système, mettant en concurrence les établissements et accentuant les conséquences d’une baisse des indicateurs. Ces classements ont d’ailleurs récemment été améliorés, et le seront encore prochainement.

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La loi de Goodhart

Les cadres se retrouvent donc dans la double obligation de baisser les performances mais de maintenir les indicateurs. Dans ce contexte, nous avons une explication rationnelle à #PasDeVague. Si le nombre de conseils de discipline est utilisé comme un indicateur des conditions d’études, et que les cadres ont pour objectif de les améliorer, en l’absence de moyens réels, ils sont poussés à nier certains problèmes de terrain : « Pas de vague ».

De la même manière, l’usage des taux de réussite et des mentions comme indicateurs peut influer sur les attentes pédagogiques, incitant à revoir à la baisse les exigences pour augmenter au moins les notes.

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Cette mécanique, objet de la loi de Goodhart, a conduit à invisibiliser l’évolution des performances réelles de notre système éducatif, et donc les conséquences notamment de la réduction des moyens.

En 1995, la France occupait la première place mondiale selon l’enquête TIMSS Advanced, avec 64 % des élèves en Terminale S ayant au moins le niveau avancé, alors que moins de 30 % des bacheliers obtenaient une mention au Bac. En 2015, seulement 11 % des Terminales S témoignent d’au niveau avancé au TIMMS Advanced, mais plus de 60 % des bacheliers obtiennent une mention au Bac. laviemoderne.net

Une double pression

Si les indicateurs nationaux ne sont plus fiables, il est toujours possible de se tourner vers les indicateurs internationaux. Ces derniers indiquent aujourd’hui que nous sommes face à un point de rupture : selon l’OCDE, le système scolaire français est devenu le plus inégalitaire après le Japon, conduisant à un écart de niveau équivalent à quatre ans de scolarité entre les plus favorisés et les plus défavorisés.

Différence des scores PISA en fonction des statuts sociaux-économiques. OCDE

C’est dans ce contexte que s’inscrit la réforme de l’État qui fait l’actualité. Cette dernière s’appuie très largement sur le rapport fuité du Comité Action Publique 2022 (CAP22). On y trouve une vingtaine de fois le terme « manager », dans un rôle conçu spécialement pour l’environnement que nous venons de voir. L’idée principale est de donner au cadre le dernier levier de pression sur son équipe qui lui manque encore : la gestion du recrutement et des revenus des agents. Il est ainsi prévue de

« donner la possibilité au management de négocier des accords dérogatoires au cadre de la fonction publique, sur l’ensemble des points du statut […] de recruter, faire évoluer et promouvoir les talents sans autres contraintes préalables que celles de droit commun, de sa responsabilité et des moyens alloués ».

Mais cette réforme prévoit également d’augmenter la pression sur les épaules des cadres eux-mêmes, directement par leurs revenus et les carrières, tout en les éloignant du terrain :

« Il faut renforcer la professionnalisation des personnels de direction et des gestionnaires d’établissement et leur assurer un déroulement de carrière plus attractif afin qu’ils jouent pleinement leur rôle de manager et d’accompagnement de leur équipe pédagogique. »

Ainsi, dans un contexte de rupture des performances, et face au dilemme entre l’augmentation des budgets ou la baisse des performances, CAP22 préconise de renforcer le double système de pression qui s’applique aux cadres : moyens de pression sur ses équipes, mais aussi moyens de pression sur ses propres épaules.

Une « gouvernance par les nombres »

La réforme de l’État actuellement en discussion utilise le « manager », cadre de la fonction publique, comme levier principal d’action. Quelles que soient les intentions individuelles de ces derniers, ils seront contraints d’accentuer les effets qui se font déjà sentir, parfois au détriment de leurs équipes pédagogiques et des élèves dont ils ont la charge.

Tout ceci renvoie à ce qu’Alain Supiot désigne par la gouvernance par les nombres : « Prospère sur ces bases un nouvel idéal normatif, qui vise la réalisation efficace d’objectifs mesurables plutôt que l’obéissance à des lois justes ».

 

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Commentaires (2)

  1. Edouard Laroche

    Merci de nous alerter sur les dérives possibles sur les approches visant à quantifier des performances. C’est en effet un travers bien réel, qui peut se décliner en de multiples exemples :
    – Les élèves et les étudiants qui travaillent pour les notes sans trop se soucier de la solidité des connaissances et des compétences qu’ils acquièrent
    – Les évaluations de la recherche qui se baseraient trop sur la bibliométrie qui poussent les chercheurs à maximiser le nombre de publications au détriment de la qualité des recherches.

    Cependant, à l’ère des masses de données, est-ce que cela a un sens de ne pas utiliser les données disponibles ? Comment verrions-nous un président d’université qui ne se soucierait pas des taux de réussite ni des taux d’insertion ? Ou qui ne partagerait pas les indicateurs dont il dispose ?

    La question n’est donc pas de savoir s’il est légitime d’utiliser des données pour le pilotage, ou, pour reprendre les termes de l’article, d’utiliser des nombres pour gouverner, mais de savoir comment éviter les dérives.

    Je précise ici que je connais davantage le contexte universitaire que celui du lycée, plus précisément celui de l’Université de Strasbourg. Je suis en effet engagé dans le pilotage de la qualité des formations dans ma faculté et au niveau de la vice-présidence Formation.

    Je partage quelques garde-fous contribuant à éviter les dérives :
    – Les indicateurs sont des mesures très imparfaites de la qualité. Par exemple, la qualité d’une formation ne peut se réduire à un taux de réussite et un taux d’insertion
    – S’interdire du coup toute décision automatique basées sur les indicateurs (par exemple fermer une formation). Par contre, des indicateurs défavorables sont des alertes permettant à un manager de regarder plus en détails le cas. La décision n’interviendra qu’après une analyse approfondie qui fera intervenir d’autres éléments et après discussion avec l’ensemble des interlocuteurs.
    – Affiner les indicateurs pour qu’ils soient de plus en plus en phase avec les attentes (tout en se rappelant que l’indicateur parfait n’existe pas)
    – S’assurer qu’une évaluation vient en soutien d’une démarche d’amélioration continue avant d’être un instrument de contrôle.

    Les établissements d’enseignement supérieur sont gouvernés pour une double équipe : l’administration étant au service d’une équipe de présidence. Les décisions sont débattues dans des instances où sont présents des élus enseignants et étudiants. Cette structuration me semble être un excellent garde-fou contre une utilisation purement comptable des évaluations aboutissant aux dérives mentionnées.

    Autre sujet, celui de la performance : nous serons d’accord que l’Université n’est pas suffisamment financée. Mais cela ne constitue pas un argument sérieux pour refuser de développer notre efficacité. Ce besoin d’efficacité, il est prégnant partout à commencer par l’étudiant qui souhaitent bénéficier d’activités pédagogiques qui lui permettent vraiment d’avancer dans le développement de ses compétences en lien avec son projet, jusqu’à l’enseignant-chercheur qui souhaite éviter de se disperser dans des activités annexes. Les attentes du financeur et, derrière lui, celles du contribuable, sont à mon sens tout aussi légitime. Cela intègre également l’éthique du fonctionnaire que je suis : en quoi j’agis efficacement pour réaliser les missions de service public ? A mon niveau, je ne perçois pas de dérive du type « culte de la performance ».

    Répondre
    1. Julien Gossa (Auteur de l'article)

      Bonjour et merci pour votre commentaire, très riche et très constructif !

      Je suis en accord avec l’essentiel de vos remarques.
      Effectivement, les données sont là, et il est désormais impossible de les ignorer. Il serait même évidemment idiot de ne pas les exploiter.
      Mais cette exploitation doit être sans cesse interrogée, tant sur le plan de la production des données que de leur utilisation.

      Il me semble que nous commettons actuellement deux erreurs dans ce domaine :

      1- Nous ignorons la loi de Goodhart : « lorsqu’une mesure devient un objectif, elle cesse d’être une bonne mesure ». Pire, nous en faisons une politique : la plupart des données ne sont produites que pour mesurer des atteintes d’objectifs, et que trop rarement simplement pour « comprendre » l’état du système. (Je vous invite à lire « Benchmarking, l’Etat sous pression statistique » de Bruno et Didier, à la fois éclairant et très drôle. Je le tiens à votre disposition.)

      2- Nous ne travaillons pas à la « démocratisation » des données : producteurs et utilisateurs sont peu ou prou les mêmes acteurs, généralement en position de diriger, ce qui pose de lourds problèmes à de nombreux niveaux. Il me semble que nous devrions réfléchir à une séparation des fonctions, sur le modèle de la séparation des pouvoirs, et à une plus grande diffusion des données à l’intérieur même du système, bien au delà des décideurs. Vaste chantier.

      Enfin, deux remarques qui marqueront sans doute notre opposition :

      1- « nous serons d’accord que l’Université n’est pas suffisamment financée. Mais cela ne constitue pas un argument sérieux pour refuser de développer notre efficacité. » : On peut retourner l’argument, en estimant que le fait qu’un système ne soit pas suffisamment financé ne constitue pas un argument sérieux pour engager une politique d’augmentation de l’efficacité. Ce type de politique coute, et si, caricaturalement, certaines approches permettent d’augmenter l’efficacité de 20% grâce à un investissement de 10%, la plupart des désinvestissements de -10% conduisent aussi à une baisse d’efficacité de -20%.
      En réalité, nous sommes dans une situation tout à fait particulière à l’Université, ou un désinvestissement relatif conduit effectivement à une hausse de l’efficacité relative : on fait plus avec moins. Mais cela se fait au prix d’une usure, notamment des personnels mais aussi des locaux, qui a terme risque de nous couter beaucoup plus cher que ce que nous économisons. La politique consistant à réparer les locaux (mais pas les personnels) pourrait montrer que l’Etat est conscient de cette usure.

      2. « Les décisions sont débattues dans des instances où sont présents des élus enseignants et étudiants. Cette structuration me semble être un excellent garde-fou contre une utilisation purement comptable des évaluations aboutissant aux dérives mentionnées. » : Je peux témoigner, multiples démissions à l’appui, que ce n’est pas du tout le cas, en tous cas à Strasbourg. Les seuls gardes-fous existants sont au sein de la présidence elle-même, ou au niveau du rectorat et du Ministère. Depuis la création de l’Université, le CA et le Congrès n’ont pris qu’une et une seule décision : approuver sans réserve les délibérations soumises.

      Deux anecdotes marquantes :
      – En CA, j’ai eu le malheur d’essayer de discuter des PAPé et RAPé, documents dont tout le monde ignore l’existence mais qui définissent la politique de chiffre de l’université. Cette discussion a été promptement coupée, faute de temps, mais avec l’engagement de faire du temps pour ça l’année d’après. L’année d’après, les PAPé et RAPé, auparavant documents individuels, ont été noyés dans des documents budgétaires de plusieurs centaines de pages. Ils n’ont jamais été discutés, ni sur la fixation des objectifs, ni sur l’atteinte de ces objectifs.
      – Lorsque nous avons demandé pourquoi la loi pour une république numérique qui nous oblige depuis 2018 de publier toutes nos données administratives en opendata n’était pas respectée par notre établissement, le président a invoqué la « désobéissance civique ».

      N’y voyez pas une défiance de ma part vis-à-vis des dirigeants de l’université, juste une illustration de l’existence d’intérêts divergents, et un enjeu de pouvoir autour du contrôle, de la production, de l’utilisation et de la diffusion des données. Et que cet enjeu peut en réalité aboutir à des échanges feutrés mais pas moins violents.

      Répondre

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