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Subvention pour charge de service public : quel indicateur pour quelle répartition ?

Spécificité française, L’État a abandonné il y a 20 ans l’utilisation d’un modèle d’allocation des moyens pour répartir les dotations entre les universités. Depuis, c’est l’historique et la négociation qui priment, ce qui était acceptable tant que les dotations couvraient la masse salariale. Ce n’est désormais plus le cas, ce qui soulève une modeste vague de contestation de la part des dirigeants d’université, certains questionnant les décisions qui ont été prises. Cette contestation implique de comparer la SCSP de tous les établissements, à la recherche d’éventuelles injustices. Mais est-ce qu’une telle comparaison est possible ?

En langage technocratique, les subventions pour charge de service public (SCSP) sont définies ainsi :

Ces dernières sont des charges de fonctionnement indirect, et correspondent aux versements effectués par l’État au profit de tiers identifiés appelés « opérateurs » afin de couvrir leurs propres charges de fonctionnement, engendrées par l’exécution de politiques publiques relevant de la compétence directe de l’État, mais que ce dernier leur a confiées, et dont il conserve le contrôle.
Ces versements ont donc pour contrepartie la réalisation de missions confiées par l’État.
https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/dgfip/BOCP/2006/04-2006/icd06032-4.pdf

Plus grossièrement, c’est la somme d’euros que l’État confie directement aux universités, sans passer par des appels à projet, pour effectuer ses missions de service public. Elle se distingue des « ressources propres », qui constituent l’autre partie des ressources des universités (PIA, ANR, Régions, frais d’inscription, etc.), qui sont obtenus pour mener des actions particulières. La SCSP, aussi appelée « dotation récurrente » ou « budget récurent », est donc le support aux libertés académiques : plus elle est supérieure aux dépenses, plus l’établissement dispose de marges de manœuvre.

Dans les tableaux de bord financiers officiels, le ratio Ressources propres / Produits encaissables est plutôt défini comme le « Degré de dépendance de l’établissement aux subventions de charge de service public versées par l’État ». Cela montre qu’un même indicateur peut conduire à deux interprétations radicalement opposées, mais tout autant légitimes.

La SCSP est décidée lors d’un « dialogue stratégique et de gestion » entre les établissements et l’État (l’État dans cette note est compris comme l’ensemble présidence de la république, ministères, directions générales, rectorats). La France a la particularité de n’avoir aucun modèle d’allocation des moyens, et ce depuis bientôt 20 ans. Tout ne repose que sur l’historique, et une négociation discrétionnaire, de gré à gré, sans aucune trace écrite officielle pour comprendre les arbitrages. La France a ainsi le même outillage pour répartir les moyens que le Luxembourg, pays qui n’a qu’une seule université :

Le principe de « fongibilité asymétrique » dispose que la SCSP peut être utilisée pour des dépenses de toute nature (par exemple la masse salariale des contractuels ou le paiement des factures d’énergie), mais qu’en revanche les ressources propres ne peuvent pas servir à payer des fonctionnaires. Ce principe semble actuellement discuté, non pas pour augmenter le nombre de fonctionnaires, mais pour arriver à payer ceux qui sont déjà en poste, malgré une SCSP de plus en plus insuffisante :

Comme le montre ce graphique, pour la première fois, la SCSP ne couvre plus la masse salariale (rémunérations des fonctionnaires et des contractuels). Après avoir prétendu cesser de compenser le GVT (Glissement vieillesse technicité, c.-à-d. l’avancement à l’ancienneté), l’État a décidé de ne pas compenser les mesures de revalorisation salariale (hausse du point d’indice, RIFSEEP et RIPEC), ainsi que les nouveaux statuts (CPJ) décidés notamment durant la Loi de programmation de la recherche pour fluidifier son acceptation.

Cette transformation de l’« investissement sans précédent » promis par Madame Vidal en un « déficit sans précédent » a motivé les dirigeants des universités à en appeler au « principe de décideur-payeur », sans succès jusqu’à présent. Peut-être que l’État s’estime légitime à refuser de compenser ce qui a été réclamé par les dirigeants d’universités.

Sans doute que cette situation a aussi conduit les présidents d’université à approuver la perspective de profondes modifications statutaires des personnels d’enseignement et de recherche. Surtout, cela a conduit les dirigeants à remettre en cause la répartition des SCSP. Plusieurs voix se sont en effet élevées pour publiquement dénoncer des injustices, comme par exemple à Montpellier.

La recherche d’injustice s’appuie sur des comparaisons entre les SCSP octroyées aux établissements, le jeu étant de trouver un établissement comparable qui serait mieux traité que le sien, selon un indicateur donné.

Regardons ce qu’il en est concrètement.

Méthodologie

Cette note utilise essentiellement le jeu de données ouvertes Indicateurs financiers des opérateurs de l’enseignement supérieur français.
Les données non financières proviennent également des données ouvertes, agrégées dans le projet kpiESR et mises en forme dans les tableaux de bord des établissements.
Tous les traitements sont disponibles à cette adresse : https://github.com/cpesr/RFC/tree/main/SCSP

Les établissements retenus ici sont les universités et assimilés, de France métropolitaine, sans Paris Sciences et Lettres, dont les indicateurs sont trop hors-norme.

Les SCSP des universités

Commençons par regarder tout simplement la SCSP des universités :On observe une très vaste étendue de SCSP, allant de 22 M€ à Nîmes jusqu’à 544 M€ à AMU. Cinq établissements se distinguent clairement des autres, en dépassant les 500 M€ : AMU, UP, UL, ULille et SU. Si un effet fusion est évident, il n’est sans doute pas le seul facteur explicatif. Surtout, cette hétérogénéité cela montre deux difficultés : d’abord la difficulté pour l’État de gérer un paysage aussi différencié ; ensuite la difficulté pour les établissements de se retrouver autour de revendications communes.

Regardons maintenant l’évolution de ces SCSP (sans prise en compte de l’inflation) depuis 2014, en valeur 100 :

Là encore, on observe une grande hétérogénéité, avec une évolution allant de +3% à +65%, mais une nette concentration entre +10% et +20%. Nîmes est à la fois l’université qui touche le moins de SCSP, et celle dont la SCSP a le plus évolué. Selon l’indicateur qu’on choisira pour mener les négociations budgétaires, elle sera donc première ou dernière : l’université pourra argumenter qu’elle est celle qui reçoit le moins de dotation ; l’État pourra lui répondre quelle est celle qui a bénéficié de la plus grande « générosité ».

La comparaison de la SCSP entre établissements est difficile en raison de l’hétérogénéité de taille de ces établissements, qui a été accrue par les politiques de différenciation et de fusion. Cependant, la SCSP permet d’avoir une idée des marges de manœuvre dont disposent les présidences. En épargnant 1% de SCSP, Nîmes disposerait de 220 k€ (deux contrats doctoraux), quand AMU disposerait de plus de 5 M€ (permettant par exemple des vrais travaux bâtimentaires).

Mais regardons comment neutraliser la taille des établissements.

SCSP par personnel d’enseignement et de recherche

Première façon de neutraliser la taille des établissements : diviser par le nombre de personnels d’enseignement et de recherche (EEC : MCF, PR, PRAG, etc.) :

Là encore, on constate une grande hétérogénéité, allant de 97 k€/EEC à 165 k€/EEC, mais dans un écart qui peut permettre de comparer les établissements mieux qu’avec la simple SCSP. UGA a désormais la dernière place du classement, tant en 2022-2023, qu’en évolution depuis 2014 :

On observe que cette métrique annule beaucoup l’avantage fusion/IDEx constaté sur les SCSP : sous cet angle, les universités « excellentes » sont plutôt en bas du classement, tant en valeur qu’en évolution.

En réalité, compter le nombre d’enseignants est loin d’être trivial : faut-il compter les contractuels ? Les doctorants avec mission d’enseignement ? Compter les ETPT, les individus ou le potentiel d’enseignement ? Autant de méthodes de calcul qui modifient ces chiffres et le classements.

Ajoutons que cet indicateur présente un problème fondamental : les établissements qui mettent en œuvre une politique d’austérité RH, en supprimant des postes, peuvent voir leur SCSP/EEC augmenter. Il peut donc donner une illusion d’opulence là où il n’y a que de l’austérité.

C’est pourquoi on pourra préférer neutraliser la taille avec le nombre d’étudiants.

SCSP par étudiant

L’intérêt du nombre d’étudiants est qu’il dépend beaucoup moins des politiques des établissements que les effectifs enseignants, et qu’il représente sans doute mieux la « charge de service public ». Regardons la SCSP/Etudiant des universités :

On observe des valeurs allant de moins de 3 500€/étudiant à plus de 12 000€/étudiant. L’effet fusion/IDEx semble ici totalement neutralisé, les universités « excellentes » étant indissociables des autres. Cet indicateur pourrait servir de base solide à une négociation budgétaire, cependant regardons son évolution depuis 2014 :

Si on se fie à cet indicateur, on pourrait croire que Paris-Saclay a perdu 34% de sa SCSP/étudiant, pendant que UEVE voyait la sienne augmenter de 61%. En réalité, il s’agit simplement de déplacements purement administratifs d’inscriptions étudiantes entre les deux établissements, UEVE étant un établissement composante de Paris-Saclay, qui n’est pas une université mais un établissement public expérimental (EPE). Nombre d’étudiants de l’UEVE, notamment en Master et Doctorat, ne verront jamais les murs de Paris-Saclay, même s’ils y sont inscrits.

Si ce cas précis est remarquable sur cette représentation, il ne doit pas cacher que ce problème d’inscription administrative est extrêmement fréquent, bien sûr pour tous les EPE, mais aussi pour toutes les universités qui on tissé des partenariats avec les écoles de leur territoire par exemple. Les restructurations incessantes brisent les séries et empêchent de bien connaitre le système.

Les effectifs étudiants sont d’ailleurs assez difficile à mesurer proprement : faut-il compter les double-inscriptions en CPGE ? Les double-inscriptions en diplômes, au risque de compter deux fois des individus ? Seulement les inscriptions principales, au risque de négliger des charges d’enseignement supplémentaires ? Les inscriptions en DU/DE, qui parfois ne représentent que quelques dizaines d’heures de cours ? Les doctorants, qui participent beaucoup plus à l’enseignement qu’ils ne consomment d’heures de cours ?

Là encore, il existe une multitude de méthodes de calcul, toutes plus légitimes que les autres. Regardons par exemple ce qu’il se passe si on exclu les doctorants du calcul.

SCSP par étudiant (hors doctorants)

La SCSP par étudiant hors doctorant change peu de la SCSP par étudiant :

Si le classement n’est pas chamboulé par la non prise en compte des doctorants, on observe tout de même des modifications marginales. Par exemple Paris-Saclay passe de la 42e place à la 35e place. Si cela ne change fondamentalement rien, c’est tout de même une opportunité pour contester la méthode de calcul durant les négociations.

Cette observation s’applique à l’évolution de cet indicateur dans le temps :

Nous venons dont de voir que pour comparer les SCSP des établissements, le dénominateur pouvait être discuté, autant sur sa définition que sur son mode de calcul. Mais en réalité, le numérateur peut tout autant être discuté. Regardons par exemple les ressources par étudiant (hors doctorant).

Ressources par étudiant (hors doctorants)

On appelle « ressources » ou « produits de fonctionnement encaissables » l’ensemble des sommes encaissée par un établissement, quelle que soit la provenance. C’est donc la somme de la SCSP et des ressources propres encaissables :

Si la distribution de cet indicateur est très similaire à la distribution de la SCSP, on constate des transformations du classement : Sorbonne Université prend par exemple la première place, et Paris-Saclay passe de la 35e à la 14e place.

Le constat est identique pour l’évolution de l’indicateur :

Utiliser toutes les ressources au lieu de la seule SCSP pour négocier la SCSP avec l’État conduit à une situation qui illustrer bien la difficulté d’utiliser des indicateurs à des fins de pilotage. Par exemple, un établissement ayant beaucoup de ressources propres pourra se targuer d’avoir su « diversifier ses ressources » (sic) et donc réclamer une récompense en terme de SCSP ; mais l’État pourra lui rétorquer que ses ressources propres lui offrent déjà une situation confortable, et qu’en conséquence une augmentation de la SCSP n’est pas nécessaire. A contrario, un établissement ayant peu de ressources propres pourra présenter une situation financière nécessitant une augmentation de la SCSP ; mais l’État pourra lui rétorquer qu’il n’a qu’à faire plus d’efforts pour trouver des ressources propres – d’autres y arrivent bien.

Les arguments sont donc facilement réversibles, ce qui ne doit pas faciliter la rationalisation des négociations. Cette rationalisation est rendue encore plus compliquée par la différenciation des établissements en différentes catégories. Regardons deux de ces catégories.

Deux catégories d’établissement : PérimEx et Typologie.

Il est très fréquent qu’on explique les différences budgétaires par la nature des établissements.

Récemment, on a par exemple développé le « périmètre d’excellence » (PérimEx, sic). Il est de notoriété publique que l’octroi de l’IDEx et de l’ISITE donne un avantage financier conséquent aux établissements qui en bénéficient, contrairement aux NINI (Ni IDEx Ni ISITE). Regardons cela de plus près :

Ce graphique montre les quatre indicateurs que nous avons discutés, chaque point est un établissement, et le violon aide à lire leur densité. La première chose qui frappe est que les établissements IDEx et ISITE ne sont pas du tout différenciés des autres établissements. Voilà pour l’idée reçue.

Ensuite, on pourra observer que le choix de l’indicateur fera passer les établissements dans le PérimEx du bas du classement (SCSP/E-EC) au haut du classement (Ressources/étudiant hors doctorant). La prise en compte ou non des doctorants, mais surtout la prise en compte ou non des ressources propres (dont font partie les IDEx), pourra donner quelques variations substantielles.

Chaque établissement pourra ainsi choisir un indicateur différent selon son PérimEx, pour appuyer tel argument ou son contraire. Mais l’explication la plus classique pour expliquer les différences budgétaires tient à la typologie disciplinaire des établissements. Il est de notoriété publique que certaines disciplines sont plus coûteuses que d’autres, ce qui expliquerait la différence de traitement :

Sur ce graphique, on constate d’abord que la SCSP/E-EC est assez équilibrée en fonction de la typologie disciplinaire, précisément parce que les taux d’encadrement pédagogiques sont très inférieurs dans les universités tertiaires. Dans « La profession introuvable ? », Emmanuelle Picard conteste l’explication pragmatique (les études en LLA-SHS auraient besoin de moins d’enseignants) et émet l’hypothèse d’une différenciation historique de ces taux d’encadrement : dès la première vague de massification, les étudiants ont plus afflué en Lettres qu’en Sciences, diminuant d’autant les taux d’encadrement, sans volonté de rééquilibrage par les pouvoirs publics.

Quoi qu’il soit, avec les étudiants en dénominateur, les indicateurs montrent clairement trois blocs distincts, par ordre croissant de moyens : droit, économie, gestion ; lettres et sciences humaines ; et puis les universités scientifiques, médicales ou pluridisciplinaires. La différence entre ces groupes est significative, puisqu’on va du simple au double.

Utiliser les ressources plutôt que la SCSP creuse encore l’écart, sans doute puisque les universités tertiaires sont exclues des financements IDEx, et qu’elles participent plus difficilement à toutes les politiques d’incitation à la « diversification des ressources ».

Il ne s’agit pas ici de questionner la légitimité de ces différences, mais seulement de montrer qu’il est possible d’apporter différentes explications au partage de la SCSP, tout comme il est possible d’estimer que telle ou telle comparaison est avec ou sans pertinence en raison de certaines différences fondamentales.

En conclusion

Pour résumer, nous avons vu que les dotations récurrentes (SCSP), et plus largement des moyens financiers, étaient distribués très inégalement entre les établissements. Nous avons également vu que mesurer ces différences, notamment pour identifier des injustices, était notoirement difficile : la définition du numérateur et du dénominateur, les méthodes de calcul et le choix de regarder la dernière valeur ou l’évolution, changent le diagnostic, tantôt radicalement, tantôt suffisamment pour légitimer une contestation. En dernier ressort, il reste toujours la possibilité d’invoquer une situation locale particulière pour contester tel ou tel calcul, comme l’existence d’un EPE qui perturbe le décompte des effectifs.

A final, on observe que les arguments sont réversibles, ce qui permet à l’État de changer son indicateur d’épaule d’un établissement à l’autre ou d’un moment à l’autre des négociations. Puisque les dialogues de gestion sont des tête-à-tête sans traces écrites, il n’y a aucune façon de vérifier que l’action publique est uniforme, juste ou équitable entre les établissements. Il en serait différent avec modèle d’allocation, ou une conférence de gestion publique, ou encore avec des contrats rendus publics. A défaut, il ne reste qu’un rapport de force entre dirigeants et des décisions discrétionnaires.

Les graphiques suivants montrent les classements des établissements en fonction de l’indicateur choisi et du groupement choisi. Ils permettent d’identifier quels sont les arguments mobilisables par chaque établissement, selon qu’il se compare à tous les autres, ou seulement à ceux dans une catégorie donnée. Cela montre que même les établissements les mieux dotés peuvent facilement trouver une métrique montrant qu’ils sont désavantagés par rapport à d’autres.

Cette situation est sans doute une clé d’explication de la difficulté que nous aurions à rétablir un modèle d’allocation des moyens commun et accepté par tous les établissements, quand bien même ce serait notre volonté. Malheureusement, un tel modèle est sans doute le seul moyen sérieux d’assurer une visibilité pluriannuelle sur les moyens des universités. Malheureusement également, plus nous attendons, plus les dotations divergent ; et plus les dotations divergent moins plus il sera difficile de concevoir un modèle d’allocation des moyens.

 

 

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