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A quel rythme vont les réformes de l’éducation ?

Pour sa première sortie médiatique en tant que Ministre de l’éducation nationale (et des JO), Mme. Oudéa-Castéra a justifié le choix du secteur privé pour ses enfants en fustigeant l’École publique. S’en est suivi plusieurs jours de grande tension, ravivant -entre autres- les polémiques sur la nécessité de réformer en profondeur l’éducation publique, certains semblant penser qu’elle ne l’est jamais. Comment objectiver le rythme des réformes de l’éducation ?

Au micro de BFMTV, Mme. Oudéa-Castéra a justifié le choix de mettre ses enfant à l’école privée Stanislas en évoquant sa « frustration » face à « des paquets d’heures qui n’étaient pas sérieusement remplacées. Et à un moment on en a eu marre », avant d’ajouter « nous nous assurons que nos enfants sont non seulement bien formés, avec de l’exigence dans la maîtrise des savoirs fondamentaux ; mais qu’ils sont heureux, qu’ils sont épanouis qu’ils ont des amis, qu’ils sont bien, qu’ils sont en sécurité, en confiance ». 

Elle semble estimer ainsi publiquement que l’École publique ne permet ni la maîtrise des savoirs fondamentaux, ni l’épanouissement, avoir des amis ou être en sécurité. Cela a mis le feu aux poudres, avec une intensité que je n’avais encore jamais vue sur Twitter/X, contredisant le narratif selon lequel M. Attal, Ministre de l’Éducation nationale pendant 6 mois, aurait renoué la confiance avec les enseignants. Cette intensité a redoublé après les vérifications d’usages, démontrant que la Ministre a menti : son école publique de secteur est en réalité huppée, et ne connaît aucun problème de remplacement. La relation avec les syndicats est désormais « extrêmement tendue ». Un coup de projecteur est aussi mis sur l’école Stanislas : son règlement intérieur est publiquement critiqué, et la pression augmente sur le rapport de l’inspection générale qui est maintenu secret. Cette école n’est pas seulement privée mais surtout très élitiste et souvent considérée comme « ultra réac », et il en reste finalement une accusation de séparatisme scolaire, qui devient virale.

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Les défenseurs de la Ministre s’appuient pour la plupart sur l’argument « elle dit ce que tout le monde pense » : l’école publique serait à fuir, y compris dans les beaux quartiers. La suite logique est alors de prôner une grande réforme de l’École publique, « mammouth irréformable », notamment à cause du « corporatisme des enseignants » qui s’opposeraient avec efficacité à toutes les réformes.

Si les principales accusation formulées par la Ministre ont déjà été maintes fois analysées (sur les « heures pas sérieusement remplacées », sur l’efficacité du secteur privé, sur les inégalités de dotations publiques), il n’y a pas de mesures précises du rythme des réformes à ma connaissance.

Mesurer le rythme des réformes de l’éducation

La base LEGI permet de retrouver toutes les versions du Code de l’éducation, ainsi que les textes le modifiant. Même s’il reste très difficile d’évaluer la portée réelle des modifications en termes concrets sur l’Éducation nationale et l’Enseignement supérieur, ces données fournissent une mesure quantitative des réformes de l’éducation :

On peut ainsi constater que de moins de 150 textes sous M. Sarkozy, nous sommes passés à plus de 300 lors du premier mandat de M. Macron, essentiellement par une inflation du nombre de décrets. Au rythme actuel, ce record devrait être dépassé lors du second mandat de M. Macron.

Depuis l’élection de M. Macron

Pour essayer de percevoir l’ampleur des réformes avec plus de finesse, il est possible de représenter, dans le temps, les modifications des articles du Code de l’éducation. Voici par exemple une représentation qui s’étend depuis l’élection de M. Macron à la présidence de la république :

Là encore, il convient de rester prudent, puisqu’une modification peut être massive mais cosmétique, comme courte mais très profonde. Néanmoins, on peut écarter l’hypothèse d’une absence d’intérêt et de réformes de l’éducation ces dernières années : 55 lois, 16 ordonnances, 2 décisions et 332 décrets ont conduit à 77 versions de la partie législative du code de l’éducation, et 257 de la partie réglementaire. Au final, la moitié des articles de ce code ont été modifiés, avec un rythme moyen d’une modification tous les 8 jours.

Les textes les plus transformants sont les Décret n° 2019-1558 du 30 décembre 2019 relatif aux attributions des recteurs de région académique et des recteurs d’académie et portant diverses mesures réglementaires dans le code de l’éducation et Décret n° 2019-1554 du 30 décembre 2019 relatif aux attributions des recteurs de région académique et des recteurs d’académie, dont on a que très peu parlé, mais qui modifient 311 articles, soit près d’un tiers du Code.

On trouve ensuite la LOI n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance (1), qui modifie 151 articles. Voici la liste des 10 textes les plus transformants depuis l’élection de M. Macron. :

DECRET 2019-1558 2019-12-30 201 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000039700476
LOI 2019-791 2019-07-26 151 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000038829065
DECRET 2019-1554 2019-12-30 110 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000039700158
DECRET 2018-614 2018-07-16 63 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000037202561
DECRET 2021-1907 2021-12-30 55 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000044638867
LOI 2020-1674 2020-12-24 49 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000042738027
DECRET 2023-856 2023-09-05 49 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000048046061
DECRET 2020-785 2020-06-26 47 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000042044408
DECRET 2021-1910 2021-12-30 44 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000044740106
ORDONNANCE 2021-1747 2021-12-22 40 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000044547312

Durant la scolarité d’un bachelier 2023

La même approche peut être utilisée pour visualiser les modifications législatives durant la scolarité d’un bachelier, de son inscription en maternelle en 2009 à son bac en 2023 :

https://raw.githubusercontent.com/juliengossa/legiplot/master/scolarite.gif

L’échelle temporelle étant plus grande, on observe (au niveau du CE1) un très gros ajout en fin de Code, qui correspond certainement à une codification (l’intégration dans le code de textes pré-existants) à droit constant. Cette codification semble ensuit terminée.

Au final, plus de 80% du Code de l’éducation a été modifié entre l’entrée dans le système éducatif et la fin du secondaire d’un bachelier 2023. 125 loi, 1 loi organique, 37 ordonnances, 6 décisions et 595 décrets auront conduit à 169 versions de la partie législative et 482 de la partie réglementaire. Difficile de parler d’« irréformable », quand un texte de modification survient tous les 15 jours en moyenne.

Aux décrets présentés précédemment s’ajoute le Décret n° 2012-16 du 5 janvier 2012 relatif à l’organisation académique, qui touche 175 articles et témoigne de l’importance que les gouvernements accordent à la réforme de l’organisation administrative de l’éducation. On trouve ensuite la LOI n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche, dites loi Fioraso, qui modifie 100 article du code et la LOI n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République qui en modifie 74. A côté, LOI n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (1) (LRU) n’en modifie que 36, bien qu’on puisse s’accorder sur sa plus grande profondeur : cela démontre la prudence qu’il convient de garder lorsqu’on quantifie le droit.

La liste des articles les plus modifiés permet également d’identifier les points qui intéressent le plus les législateurs. On y trouve notamment l’orientation et formation professionnelle, l’enseignement moral et civique, les œuvres universitaires, l’enseignement du numérique, et la formation au professorat :

L214-13 Législative 10 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037390508
L312-15 Législative 10 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000045292525
L335-5 Législative 10 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000046774910
L683-1 Législative 10 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043485268
L684-1 Législative 10 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043485227
L681-1 Législative 9 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043485309
L822-1 Législative 9 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000046873650
L312-9 Législative 8 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000047666746
L721-2 Législative 8 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000045293824
L771-1 Législative 8 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043485415

On y trouve également plusieurs texte concernant l’outre-mer, sans que je sache exactement pourquoi.

Conclusion

Pour conclure, si l’analyse quantitative du droit nécessite de grandes précautions, et ne saurait se faire sérieusement sans l’aide de juristes, elle permet cependant d’écarter l’hypothèse d’une passivité des législateurs et d’une absence de réformes de l’éducation. Au contraire, cette analyse conduit à s’inquiéter d’un rythme de réforme sans doute beaucoup trop soutenu pour un système aussi compliqué que notre système éducatif.

Le rythme perçu par les données est d’autant plus inquiétant qu’une très grande partie des transformations ne passe pas par la loi. On peut par exemple penser aux réglages des taux de redoublement ou de réussite, aux ouvertures et fermetures de classes ou de places, aux quotas ou encore aux dotations des établissements : autant de paramètres contrôlés administrativement, sans intervention du législateur, et qui pourtant peuvent transformer en profondeur notre éducation nationale.

La formation d’un jeune prend 15 ans jusqu’au baccalauréat, 20 ans jusqu’au Master. Même si une réforme à un niveau n’a pas forcément de répercussions directes sur les autres niveaux, une articulation est souvent nécessaire, et toujours souhaitable. Exemple récent et flagrant : la réforme du baccalauréat général à profondément modifié les pré-requis des étudiants entrants dans le supérieur, sans que rien ne soit fait pour permettre de s’y adapter. Concomitamment, la réforme des IUT a profondément modifié cette formation post-bac. Les deux réformes en même temps ont ainsi plongé les IUT dans la confusion, devant faire des programmes nouveaux, avec une approche pédagogique nouvelle, face à un public nouveau.

Si on étend la logique, une réforme de la maternelle aura des conséquences (certes moindres) sur les bacheliers 15 ans plus tard, et sur les master 20 ans plus tard. Cela illustre le besoin de précaution lorsqu’on réforme l’éducation, et sans doute désormais le besoin de stabilité, pour que les enseignants reprennent leurs marques.

Pour aller plus loin…

Les visualisations de ce billet ont été fait grâce au projet Legiplot, conçu avec l’aide de Yang Yang.
Des informations plus complètes sont présentées dans le projet Legifouille : https://github.com/juliengossa/legiplot/blob/main/legifouille/legifouille.md

Pour mieux comprendre l’épisode Attal au Ministère de l’Education nationale, et plus largement faire un point sur les méthodes de réforme de l’éducation, cette émission d’Arrêt sur images :

https://www.arretsurimages.net/emissions/arret-sur-images/gabriel-attal-a-ete-bon-pour-faire-passer-ses-elements-de-langage

 

 

 

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