Face à la crise, l’Université commence là où la Bureaucratie s’arrête
Ces derniers temps, les crises semblent s’amplifier, s’accumuler, et atteindre les universités. Elles sont notamment très inquiètes de leur capacité à honorer leurs factures énergétiques. En réaction, le ministère leur a demandé un « plan de sobriété énergétique », que chaque établissement s’applique maintenant à élaborer. Les actions qui en découlent relèvent de « politiques du petit geste », conformes à la demande mais dérisoires face aux enjeux. On peut y voir le résultat d’un fonctionnement bureaucratique : quelles en seront les conséquences ? La bureaucratie universitaire est-elle adaptée à la situation actuelle ? Sinon, dans quelles conditions peut-elle s’y adapter ?
Avertissement : dans ce texte, le terme « bureaucratie universitaire » ne désigne en aucune manière l’administration universitaire ou ses personnels, mais un régime de gouvernement/gouvernance ; le terme « universitaires » ne désigne en aucune manière les seuls enseignants-chercheurs, mais l’ensemble de la communauté travaillant au sein des universités. Toute interprétation en terme de clivage des corps professionnels en raison de leur statut ou de leurs missions irait à l’encontre de mes convictions et de l’intention de ce texte.
Depuis septembre, les universités s’inquiètent de l’inflation des factures énergétique, dont le surcoût « pourrait être 4 à 5 fois supérieur » en 2023 qu’en 2022. Cela nous a donné des annonces publiques comme « Je préfère mettre un pull de plus que sacrifier la recherche », destinées à préparer les esprits à une dégradation des conditions de travail pour préserver les projets politiques d’ambition.
C’est dans ce contexte que le Ministère de l’enseignement supérieur communiquait aux établissements une circulaire datée du 24 septembre indiquant :
« il vous est demandé d’élaborer pour votre établissement un plan de sobriété énergétique répondant à l’objectif de réduction de 10% des consommations en 2024 par rapport à l’année 2019 ».
Pour y répondre, dès le 19 septembre (ce qui témoigne d’une communication en amont entre présidences et ministère) et sans aucune consultation, la présidence de l’Université de Strasbourg prenait la décision de fermer ses portes deux semaines, en masquant les contraintes budgétaires derrière des considérations écologiques.
Relayées dans la quasi-totalité des médias, et même à l’international, les réactions furent unanimement négatives, tant de la part des étudiants et personnels, que de la part de la Ministre et de FU, et même jusqu’à Pierre Ouzoulias et Bruno Lemaire. Bien vite, toutes les universités présentent timidement leur plan, qui va de l’allongement des vacances et du télétravail, à l’utilisation du fond de roulement… C’est-à-dire une collection de petits gestes, visant essentiellement à se conformer à la demande ministérielle.
On retrouve dans les réactions des universités le souci de la soutenabilité budgétaire, désormais « business as usual » depuis à la LRU. Cependant, on peine à y trouver aussi un souci du contexte, encore moins une véritable prise en compte des crises que nous traversons. Et cela doit nous interroger.
Face aux crises
Définir la crise actuelle semble insurmontable. En sortie d’une crise sanitaire mondiale, on retrouve une crise économique exacerbée, où profits et dividendes records côtoient explosion des dettes publiques, stagnations salariales et précarisations, face à une inflation visiblement mal maîtrisée. Une crise démocratique se déploie en Europe, avec l’arrivée au pouvoir de partis d’extrême droite, et l’accumulation de corruptions au plus haut niveau de l’État, notamment en France. Entre le Brexit et la guerre en Ukraine, difficile de nier une crise diplomatique. La crise climatique est devenue tout aussi indéniable, après un été de canicules, tempêtes et incendies, où on découvre le concept de pénuries dans les sociétés d’abondance, pendant que des pays entiers sont déstabilisés par la chaleur et les inondations…
Après des années de maltraitance, les services publics n’échappent pas à leur propre crise : ONF et pompiers démunis face aux forêts et incendies, déserts médicaux et épidémie de fermetures de services d’urgence, justice épuisée et record de surpopulation carcérale, record historique de démissions dans l’éducation nationale, difficulté croissante à recruter et retenir des agents… Difficile d’en faire le tour, même de loin. Ces crises vont vraisemblablement s’aggraver, et de nouvelles vont inévitablement apparaître.
Nous en sommes au point où il est même difficile de comprendre les raisons de la crise énergétique qui justifie la demande du ministère : crise climatique qui impose la sobriété ? crise du financement des universités, aboutissement d’années d’austérité ? crise stratégique dans la gestion du parc énergétique et en particulier nucléaire ? crise diplomatique avec la Russie ? crise économique du marché de l’énergie ? un mélange de toutes ces crises ?
Une chose est certaine : fermer deux semaines une université, délocaliser une INSPE ou communiquer un «baromètre de l’énergie» n’y changera rien. Au mieux, c’est dérisoire, sans commune mesure avec notre situation et ses enjeux. Au pire, c’est lâcher la proie pour l’ombre, négligeant le sérieux de notre situation et retardant les réponses indispensables. Nous devons nous interroger sur la source de cette posture.
La bureaucratie en action
En réalité, cette situation où on semble comme ignorer l’essentiel, est tout à fait classique d’une bureaucratie. Très caricaturalement, le fonctionnement est le suivant :
- Un problème, dont on ne connaîtra jamais les termes, est posé quelque part dans une réunion au sommet de l’État.
- Une solution, dont on ne connaîtra jamais la discussion, est trouvée par quelqu’un dans un service ministériel ou une direction générale (DG). Dans les périodes d’austérité, elle consiste généralement à demander aux administrations de «faire des efforts».
- Une circulaire est produite par des services administratifs qui traduisent ces efforts en mesures techniques. On est là au cœur de la technocratie, qui dirige mais en prenant soin de laisser «toute autonomie» aux établissements. Cette circulaire est communiquée de façon non publique aux présidences, éventuellement via les rectorats.
- La présidence utilise son « autonomie » seulement pour décliner la circulaire en actions localement adaptées, et que devront respecter les membres de l’université. Ces actions sont décrites dans une circulaire interne, qui est diffusé à l’étage hiérarchique suivant, sans y joindre la circulaire de la DG.
- Les directions de composante/laboratoire/département avertissent par mail les personnels, puis s’appliquent à mettre en œuvre la circulaire interne en tenant compte des contraintes locales.
- Enfin, les personnels transforment les ordres de la direction en actions concrètes.
Au final, les personnels appliquent ainsi une traduction de la circulaire interne, elle-même traduction de la circulaire de la DG, sans connaître ni les termes du problème, ni réellement ceux de la solution. Tenir les personnels dans cette ignorance assure que la pertinence de l’action ne soit pas discutable, et évite ainsi toute fondation d’une pensée critique.
Le processus est purement vertical, conçu pour que les décisions du haut se traduisent en actions du bas, en évitant tout questionnement. Il se situe en dehors du champs démocratique : il ne passe par aucune instance parlementaire nationale, et n’est présenté aux élus dans les conseils centraux que pour une approbation, parfois même à posteriori.
A chaque étage, les acteurs doivent décider de s’inclure ou de s’exclure de la bureaucratie. Lorsqu’une présidence se réunit à huis clos pour transformer la directive en actions, elle s’inclut de fait dans cette bureaucratie. Idem pour les directions, lorsqu’elles s’appliquent à « prendre de l’avance au cas où » avant même les validations des conseils centraux. Idem également pour les personnels, lorsqu’ils décident d’appliquer les ordres ou de s’intéresser aux détails de mise en œuvre plutôt qu’aux raisons de la décision.
Cette inclusion dans la bureaucratie n’est pas incompatible avec des résistances de principe, du moment que la circulaire n’est pas officiellement contestée, et reste globalement appliquée.
A tout moment, les acteurs peuvent s’exclure de la bureaucratie, simplement en cessant d’appliquer les ordres, en développant une action critique, ou bien en faisant remonter des questionnements avant toute action. Une bureaucratie efficiente doit faire en sorte qu’appliquer les ordres soit toujours plus facile que les contester, et que les contestataires soient rapidement exclus de la bureaucratie, volontairement ou non.
Ainsi, on le comprend, le seuil auquel les acteurs commencent à développer une action critique face aux directives hiérarchiques définit le périmètre de la bureaucratie, et ce périmètre est variable selon les établissements, communautés et personnes. Il est d’autant plus facile de s’en exclure qu’on est bas dans la chaîne de décision, mais c’est aussi d’autant plus inutile : un simple agent qui n’applique pas ne change rien et ne craint rien ; une présidence qui n’applique pas change tout mais craint beaucoup.
On constate de plus en plus souvent que ce périmètre de la bureaucratie est en réalité total : malgré des contestations de principe, on applique du haut jusqu’à en bas de l’échelle, y compris lorsque la communauté est unanimement défavorable à la mesure. Nous avons un exemple récent avec la mise en œuvre des CPJ, largement décriées dans le principe mais finalement tout aussi largement appliquées.
Une stérilisation dangereuse de l’Université
Le problème principal de ce fonctionnement bureaucratique est qu’il neutralise complètement l’Université en tant que pourvoyeuse de solutions pour le reste de la société. Pourtant, c’est sans doute sa missions la plus cruciale, surtout en période de crise et d’incertitude. Clairement, le Ministère n’a pas demandé aux universités de s’emparer du problème, de le comprendre pour chercher et trouver des solutions. Il lui demande d’appliquer, sans réfléchir ni discuter, sinon sur les détails de mise en œuvre, seul périmètre de « l’autonomie ».
Or, pourquoi une économie de 10% et pas 5% ou 15% ? Le fait qu’on n’en discute pas montre bien l’étendue de la neutralisation de la nature même de l’Université, qui est de discuter de tout, tout le temps. En quelque sorte, l’Université commence là où la bureaucratie s’arrête.
Face aux crises, cela pose deux problèmes. Le premier est que si la bureaucratie a échoué à bien identifier le problème et trouver une bonne solution, on va non seulement échouer à sortir de la crise, mais en plus prend le risque de l’aggraver.
Par exemple, fermer une université pour économiser sur le chauffage implique que chaque personnel et étudiant devra se chauffer individuellement. Or, la consommation énergétique de la somme des chauffages individuels peut être supérieure à celle du chauffage collectif de l’université, aggravant de fait la crise énergétique. De plus, trouver une solution temporaire cette année peut bien rendre le problème encore plus difficile à résoudre l’an prochain, par exemple si cela implique un retard supplémentaire dans les investissements qui s’avèrent nécessaires pour la rénovation thermique des bâtiments universitaires.
Le second problème est encore plus grave. En considérant les établissements comme une administration et non pas comme l’Université, le Ministère échoue à les utiliser pour ce qu’ils savent faire : comprendre des problèmes complexes, et chercher des solutions.
Concrètement, une université comme celle de Strasbourg dispose de toutes les compétences scientifiques et techniques pour comprendre le problème, et identifier un ensemble de solutions. En matière énergétique, elle dispose aussi d’un vaste patrimoine immobilier, de tout les âges et de tous les états, pouvant servir de terrain d’expérimentation de ces solutions. Elle accueille en plus un vaste panel de population, lui permettant de donner une dimension humaine à ces expérimentations. Quelles autres organisations que les universités peuvent s’en prévaloir ?
Par conséquent, l’État bureaucratisé se prive de sa source principale de solutions et d’éléments de décision, qu’il pourrait ensuite utiliser pour établir une véritable stratégie. Cette auto-privation ne serait pas dramatique si l’État semblait capable d’établir une telle stratégie par ses propres moyens, y compris par le recours couteux et massif aux cabinets conseil étrangers. Or, et cette circulaire le montre, nous avons bien du mal à dépasser « la politique des petits gestes ». Il faut craindre aujourd’hui que les outils technocratiques de la bureaucratie soient inadaptés à notre situation de crise, et stérilise les autres outils de l’État.
En ce sens, l’avertissement d’Alain Aspect, récent Nobel, s’adresse beaucoup mieux aux dirigeants qu’à la jeunesse, qui elle semble de plus en plus consciente du danger que nous courrons et prête à réagir.
Alain Aspect : "La science n'est pas l'ennemi des problèmes actuels, la science est la solution. Lancez-vous dans la science avec l'objectif de résoudre ces problèmes. Ce n'est pas en niant la science que vous y arriverez." #le7930inter pic.twitter.com/yJuujQfBvn
— France Inter (@franceinter) October 5, 2022
Les universitaires face à la crise
Si on acte de l’étendue de la bureaucratisation dans les universités, et de la stérilisation de l’Université en tant que pourvoyeuse de solution, on ne peut laisser de côté la question de l’impact sur les personnels et étudiants.
En premier lieu, on sous-estime sans doute déjà l’impact des crises sur le moral des personnels et étudiants comme sur le sens de nos missions.
Nous sortons épuisés de la crise Covid, et sans aucun plan de reprise autre que « business as usual ». Pourtant, des collègues et étudiants ne sont jamais revenus, et nous faisons face à des difficultés pédagogiques profondes. A défaut de plan, nous n’avons d’autre choix que feindre d’ignorer ces problèmes.
En guise de retour à la normale, nous avons en fait une accumulation de crises et d’anxiétés légitimes. En tant qu’individus, nous nous demandons comment nous projeter sereinement dans l’avenir dans le contexte actuel. En tant qu’universitaires, nous devons chercher des motivations rationnelles à l’enseignement et la recherche : deux missions inutiles sinon pour préparer l’avenir. Et nous faisons donc face à cette question : Que reste-t-il de ces motivations sans une confiance rationnelle dans notre avenir ?
En tant qu’universitaire, chercheurs, enseignants, personnels administratifs ou étudiants, de quelle marge d’optimisme pouvons-nous rationnellement disposer face à une « politique des petits gestes » dont on sait qu’au mieux elle freine sans inverser ? Quelles raisons solides pouvons-nous trouver à poursuivre nos missions habituelles dans un contexte si inhabituel ?
En second lieu, on sous-estime l’impact moral de nous exclure de la recherche de solution.
Nous connaissons l’ampleur de la tâche, et nous savons qu’elle ne pourra s’accomplir sans nous. Comment supporter moralement d’en être exclus ? Combien de personnels et étudiants sont en ce moment taraudés, voire érodés, par ces questions fondamentalement existentielles, mais beaucoup plus collectives qu’individuelles ?
La bureaucratie universitaire serait sans doute bien avisée de se pencher sans délais sur ce problème, au risque de se retrouver face à une crise supplémentaire, celle du moral des étudiants et personnels. L’ESR ne tient que par le surinvestissement des personnels, et une vague de « démissions silencieuses » pourrait être insurmontable. Lorsqu’on constate les difficultés croissantes à occuper les responsabilités locales, il faut se demander si elle n’a pas déjà commencé.
Il faut cependant craindre que l’outillage limité de la bureaucratie l’empêche de trouver d’autres réponses que des « petits gestes », échouant une fois de plus à identifier et résoudre le problème.
La bureaucratie universitaire face à la crise
La bureaucratie universitaire actuelle nous conduit donc à des solutions stériles face aux crises, une stérilisation des outils de solution, et un risque sérieux de désengagement des agents. Mais est-elle amendable ?
Une évolution spontanée est très peu probable. La bureaucratie actuelle a été conçue pour imposer des transformations profondes à l’ESR (LRU, RCE, ANR, Hcéres, LPPR, dévolution du patrimoine, etc.), en temps de stabilité et d’abondance. Elle excelle dans ce domaine, notamment grâce à un affaiblissement structurel de la collégialité universitaire. Les conseils centraux sont conçus par la LRU non pas comme des lieux d’esprit critique – donc universitaires -, mais des lieux d’approbation et de mise en œuvre – donc bureaucratiques -.
Chaque acteur étant persuadé que son niveau hiérarchique est le meilleur pour prendre toutes les décisions, il n’y a à priori pas de raison pour que la bureaucratie se prive spontanément du grand pouvoir qu’elle a acquis, sinon après avoir définitivement perdu ce pouvoir en raison de sa propre inefficacité, c’est-à-dire un effondrement. Ça n’est pas souhaitable.
On peut espérer une prise de conscience qui conduirait la bureaucratie à modifier la façon dont elle considère l’Université : plutôt que simple administration exécutante, l’Université pourrait être intégrée dans le panel d’outil technocratiques de la bureaucratie. A tous points de vue, l’Université pourrait remplacer avantageusement les cabinets conseil, par exemple. Sans remettre en cause son propre pouvoir, la bureaucratie se doterait ainsi d’une source précieuse de compréhension et de solutions. Ce serait une forme innovante de modernisation des outils technocratiques.
Cela implique cependant qu’Université et technostructure arrivent à dépasser leurs clivages et travaillent main dans la main : que l’Université accepte les visions et contraintes de la bureaucratie, et que la bureaucratie acceptent les méthodes et solutions proposées par l’Université. Vaste chantier, et qui suppose que la bureaucratie n’est pas en soi le problème, ce qui ne fait pas unanimité.
Enfin, la frontière entre bureaucratie et Université n’est pas figée. Elle n’a jamais cessé de bouger, au gré des époques et des mouvements. La question de l’autonomie des universitaires est aussi vieille que l’Université. Cette frontière va encore bouger, possiblement jusqu’à une véritable « libération des énergies » universitaires, par son émancipation à la bureaucratie. Elle pourrait alors commencer à participer activement à la riposte face aux crises.
Lorsque la Commission de la formation et de la vie universitaire (CFVU) de l’Université de Strasbourg prononce un avis négatif sur le « plan de sobriété énergétique », elle s’exclut de la bureaucratie et modifie les périmètres. La présidence est alors contrainte de réactiver la collégialité universitaire, laissant une opportunité de développement de la pensée critique indispensable à la recherche de solution. Cette modification du périmètre de la bureaucratie est temporaire, elle peut maintenant être stoppée ou poursuivie, soit par la communauté si elle se mobilise spontanément, soit par le Conseil d’administration s’il contraint la présidence à mobiliser la communauté. De ces rapports de force découlent différents niveaux de fertilité scientifique face aux crises.
Ce type de situation pourrait bien se répéter, de plus en en plus fréquemment, conduisant peu à peu à de plus juste places pour la bureaucratie et l’Université. Reste à savoir si ce mouvement sera plus rapide que les crises, nous offrant la possibilité de rependre un peu d’avance, ou si nous continuerons d’être en retard, et donc emportés et impuissants. En attendant, les raisons objectives qui justifient l’optimise continueront de s’éroder, et avec le moral des personnels et étudiants, et donc l’efficacité des universités.
Pour aller plus loin…
Une analyse superficielle d’un des plus importantes outils technocratique
« Climat : 30 ans pour rien ? », par Sylvestre Huet.
Ce billet retrace 30 ans de conscience d’un problème que nous échouons à résoudre, et identifie cinq raisons à cet échec. Sa conclusion raisonne bien avec l’épisode universitaire que nous sommes en train de vivre :
« Agir efficacement pour atténuer l’ampleur du changement climatique futur et donc de ses dégâts suppose de regarder avec lucidité ces différentes raisons pour lesquelles la trajectoire des émissions mondiales de gaz à effet de serre est aussi proche de l’hypothèse « business as usual » posée en 1990. Les attaquer toutes simultanément apparaît alors comme la seule stratégie efficace possible. ».
